奔騰思潮》向上提升，還是向下沉淪？——異哉所謂「民主大同盟」（蘇永欽）

我國自始即採半總統制，不是總統制。圖爲總統府。（資料照，黃世麒攝）

這次大選從國際關注的角度來看，真可說是臺灣民主的高光時刻，觀選的外媒、學者都明顯破了紀錄，不過報導的重點還是在凸顯中美臺的緊張關係和兩岸政情差異，對於這個「新興」民主國家選舉過程的熱烈有序普遍給予相當高的評價。但從多場國際記者會的問答，也可看出多數觀察者對我國的政府體制和政治發展現況瞭解仍然有限，少數專家基於禮貌也不會提出尖銳的問題，那些來自類似體制國家的教授，或許還帶着滿肚狐疑回去。

●民主嘉年華之後必須正視的憲法問題

比如和我國一樣被歸類於半總統制的法國、波蘭，他們對於執政黨選後從總統和立法院的雙重多數跌爲雙重少數，在政治能動性上最具關鍵地位的立法院甚至淪爲第二大黨，以致未來向其負責的行政院將如何組成應該都還很難確定，怎麼一開完票就以勝者之姿開記者會，難道臺灣的政體是和美國一樣由總統獨攬行政權、行政立法間不存在負責關係的總統制？三個月前波蘭國會才辦完大選，原來執政的法律與公正黨雖贏得國會最多席次，但未能組成超過半數席次支持的政府，該黨領導人杜達總統只好任命成功結盟其他兩黨而獲得過半席次支持的公民聯合黨主席圖司克出任總理，與我國只有四成民意支持的總統當選人相比，三年前經二輪投票獲得絕對多數的杜達總統竟只能徒呼負負，足見此類體制運轉上最關鍵的環節，還是政府與國會間的順暢互動。同樣法國的馬克宏總統在2022年的大選雖經兩輪投票連任總統，他的復興黨也幸能維持國會最大黨的地位，但因黨派分歧過大，幾經努力都無法組成國會席次加起來過半的聯合政府，也只能靠反對陣營不願結盟極右政黨而不易倒閣才得存續，卻已使得多個爭議性改革法案必須動用過去備而不用的憲法第49條第3項，也就是例外承認財政或社福經費法案得藉訴諸信任投票迴避國會議決逕生效力的特別規定，才能付諸實施，不到兩年竟已動用了二十多次。

以彼度我，未來我們的少數總統要如何努力說服意識形態相近的政黨組閣，如果無法組成有國會多數支持的聯合政府，又在未享有類似波蘭憲法賦予總統的立法否決權（波憲第122條），或類似前述法國憲法賦予總理的立法迂迴權（法憲第49條）的劣勢下，仍要勉強組成少數政府，如何還能期待平穩施政，他們大概想破頭都不會有答案！此處特以法國、波蘭近期發展的經驗來點出問題，目的就在提醒國人注意，已有百年曆史的所謂半總統制確實有其共同的特徵與迴應之道，其經驗自應受到朝野的共同重視，這當然不表示凡事都盲目以其爲師，忽略我國憲法和政治運作實務與其不盡相同之處。但選後憲政的確已如我預期航向驚濤駭浪的水域，不容犯錯。

我們最大的問題還是在於民衆普遍不知也不讀憲法，連政府都不時帶頭扭曲憲法，所以多數人對於國家機關及其職權僅從媒體網路略知一二，不自覺的還有一些源於歷史的誤解或移情，比如以傳統的「大位」思維來看總統，陷入得大位者得天下的迷思。或者把兩黨結構下一府二院因修憲拉齊總統、立委任期而可同時辦理選舉，大幅減少了「分裂多數」的概率，從而形成長達16年的所謂「完全執政」運作方式，竟在政黨結構已從兩黨對立轉爲三黨鼎立、無一有實力贏得國會過半席次後，仍理所當然的套用此一模式，開始揣測誰將被任命爲閣揆，以爲高居大位的總統從總統府大筆一揮就可一條鞭到底的做成決策，仍是那麼天經地義。另一方面，藍白陣營在大選中即從完全執政模式脫離民意監督出發，主張將於執政後推動修憲，「把總統制改爲內閣制」，顯以現行憲法就是總統制，同樣嚴重暴露了不讀或誤讀憲法的問題，不知道憲法本文的設計師張君勱自始就大量借鑑德國威瑪憲法，包括其偏內閣制的半總統制，民國80年後的七次修憲，也只做了部分的內容調整，並未根本改變此一分權體制的定位。在朝野如此混亂的體制認知下，又如何期待選後可以快速找到解方，展布新猷？

因此容我再用一點篇幅扼要的談談我國憲法的規定，目前有關政府體制最需要釐清的地方我認爲有二，一是我國分權體制有哪些特徵而應如何定性與歸類，以確認政黨結構丕變後比較穩妥的運作方式？二是我國政黨在體制運作上的角色是一如多數國家僅爲歷史產物，或者因已入憲而有一些必須遵守的憲法要求？接着便可據此展開如何在新立法院開張前完成新政府組成，以迄新總統就職的論述，並據此檢視總統當選人在選後即刻宣示的「民主大同盟」說法，是否妥適可行。

●我國自始即採半總統制，不是總統制

首先要強調的是，我國憲法自始採的就是一種兼含總統制和內閣制特徵的半總統制，絕對不是總統制。從權力區隔的觀點來看，半總統制確實具有比較接近總統制的外觀。美國首創的總統制，特點即在行政和立法不僅功能上明確區隔，而且權力也因各有源於選舉的獨立民主正當性，完全不像英國開啓的內閣制那樣，立法與行政共享同一選舉建立的民主正當性，因此只能分工而不分權，行政部門的部長都是國會議員中的佼佼者，對國會必須充分負責，因此唐寧街10號就是集行政、立法與執政黨於一身的決策中心。推向半總統制的主要動力，一開始都是廢除王室後必須設置填補國家元首的機關，在國會內閣制已經運作有序的國家，或許就維持原有的分權方式，而創設一個非直接民選而僅有儀式性職權的總統，如二戰後的西德（當然也有像澳大利亞那樣，想到新設總統的麻煩，迄今仍保留大英國協派任的總督）。這樣的體制徒有總統之位，既不是總統制也不是半總統制。但也有些國家看到內閣制下朝野惡鬥而使國家失去方向的缺失，而特賦予這個居高臨下的總統，在儀式性功能外另有護持主權、維穩治權的實質行政職權，卻又保留處理凡百庶政的政府以內閣制方式繼續與國會緊密互動，因此在這兩個行政權中只有直接對人民負責的總統需要像總統制的總統一樣通過普選產生，以建立崇高的民主正當性，所謂介於總統制與內閣制之間的半總統制就是這樣來的，九零年代的後社會主義國家則是看到以民選總統鞏固民主體制（防止共黨復辟）的必要功能，才掀起了半總統制的真正高峰。

因此半總統制在學說上儘管因切入點不同還有不盡一致的定義，但在一般認知上確實已有相當清楚的判準：1、普選產生的總統；2、總統不獨攬行政權，而僅有列舉的行政權，其核心的憲政功能則是護持主權，維穩治權；3、擁有除餘行政權的行政部門，逕稱政府（法國）或類似的名稱（中華民國、波蘭），都是名符其實的「最高」行政機關，因此如果聽命於總統，就有總統制的實質而不是半總統制了（南韓）；4、最高行政機關首長雖由總統任命，但因爲只對國會負責，不論形式上是否必經同意或信任投票，總統的任命只能從其能否得到國會充分信任去考量，因此國會解散或任期終止，都必須提出總辭，總統任期終止反而不以總辭爲必要（最多是禮貌性總辭）。5、由於行政權無法完全切割，因此要不要以及如何爲總統和政府首長（總理）設計共同會議的機制，即成爲半總統制運作最有看點的部分，實際上也爲其運作從僵硬到彈性創造了很大的空間。以最具領航地位的法國半總統制爲例，就是每週例行的部長會議，由總統主持（法國憲法第9條），總理率其閣員出席。波蘭則只有總統因特殊事由而召開的內閣會議（波蘭憲法第141條），我國更只在總統決定國家安全大政方針時可召開包括行政院長在內的國家安全會議，完全未見任何可供總統與聞一般國政的法定平臺。此一聯繫雙行政首長的因素，也就成了半總統制「偏向」總統制或內閣制的樞紐。

一如前述，我國憲法在民國八九零年代七次修憲之前和之後，在分權體制上都和上述整理的判準吻合，因此是妥妥的半總統制，和總統制或內閣制都有根本不相容之處，這使得少數僅以民國86年第四次修憲刪除了立法院對行政院長同意權的規定就認爲已轉變爲總統制的主張，不僅未成爲有力說或通說，有對世效力的大法官解釋更先後在第387號、第419號及第627號等解釋彰顯了前面整理的各判準，尤其是做成於七次修憲之後的第627號解釋，在理由書中有特別清楚的闡釋：「自84年10月27日以來，歷經多次修憲，我國中央政府體制雖有所更動，如…. 然就現行憲法觀之，總統仍僅享有憲法及憲法增修條文所列舉之權限，而行政權仍依憲法第53條規定概括授予行政院，憲法第37條關於副署之規定，僅作小幅修改」，直接否定了朝總統制定位的可能。至於說到第五點判準的樞紐，我國總統在其憲法列舉的少數重要行政權範圍纔有召開國家安全會議與行政院長共商決策的機會，理論上全無像法國或波蘭總統那樣與聞其他國政的機會。至於對於行政院移請立法院覆議的法律案、預算案、條約案，總統向來只是被動的「核可」，解釋上比較接近第44條的合息調解，仍在其「治權維穩者」的角色功能範圍，並未提供總統積極介入一般國政的權力）。因此整體而言，臺灣絕對不是總統制，而是比法、波更偏向內閣制的半總統制。

●政黨結構會影響半總統制的運作

但實際的發展，若把政黨結構納入考量即知，法國半總統制的運作已使得部長會議充分起到偏總統制或偏內閣制的樞紐作用，也就是當同一政黨控制總統府並支配國會多數時，有效率的治理就不會要求行政部門拘泥於總統和總理的權限區分，總統主持的部長會議很自然的就會在有直接民意基礎的總統領導下進行，而三機關也會全無罣礙的一條鞭決策，外觀上自然偏向總統制運作。反之，當總統和國會分別代表不同多數（「左右共治」）時，又會迴盪到內閣制的運作，與總統在黨籍上對立的總理只會按國會多數的意志做成決策，而身爲會議主席的總統，也只是經由主持總理安排的會議去了解掌握國政，幾乎完全無法影響決策，使得整個體制因總統、國會爲一致或分裂的多數而呈現擺盪狀態。儘管後來修憲大幅降低了兩個部門成爲分裂多數的機會，而使體制的運作往穩定的偏總統制發展，但當政黨結構從兩大陣營演化爲多黨結盟後，又使得體制運作逐漸固化，減少了擺盪。隨着左右輪替的時代走向終結，朝野政黨愈來愈多元分歧後，類總統制的運作也變得愈發困難，法國目前的情況正是如此。反觀我國，儘管沒有總統主持的部長會議作爲雙行政首長固定合議的平臺，並形成在不同體制偏向間擺盪的樞紐，但權力的邏輯以及政治效率所趨，在94年第七次修憲拉齊總統與立委任期後，仍有長達16年二府一院都呈現由同一政黨控制穩定多數的狀態（「完全執政」），縱使沒有類似部長會議這樣憲法搭建的平臺，總統仍然會通過政黨內部渠道實質領導，而同樣給予外界總統制運作的印象。大法官第520號解釋也非常慷慨的以「毋迺政黨政治之常態」建立此一越權決策的合憲性，但顯然只限於對越權事實的容忍，仍未以總統與聞的國政爲其「憲法上的職權」，蔡總統可以連續幾百天不見記者，當然也和其形式上完全沒有決策權有關。

但合憲的基礎既爲政黨政治，一旦政黨結構也走向多元化，即使目前還僅只是三黨鼎立，一旦造成國會三黨不過半，則總統是否還能逕行任命同黨人士出任行政院長，再通過政黨內部的程序實質影響行政院的決策，即大有問題！總統此時是否僅能促成政黨間協商，以兩黨或多黨結盟組成可以得到立法院多數穩定支持的聯合政府，反倒是無法迴避的問題。雖然幾乎看不到哪部憲法有聯合政府的明文規定，此一普遍行於內閣制和半總統制國家的運作模式，是否只能按各國實施憲政的歷史及文化條件去做考量，而不宜勉強借鑑，或者仍可以從憲法內含的原則推導出來，就是另一個憲法需要被正確認知的問題，迄今未受到重視的程度可能還大於體制的定性歸類。

●政黨民主是組織聯合政府的憲法基礎

所謂聯合政府，定義上就是以政黨爲單位，通過國會政黨間結盟執政的協商而組成政府，使其施政方針及主要部會人事的安排都可依協議而行，並留下定期檢討的空間。以政黨這樣具有民間結社本質的團體，如果沒有憲法的確認，而只能經由慣例形成來賦予此一運作模式一定的規範性，爭議自然難免，且此時能否完全禁止政治行動者另外創造其他運作模式的慣例，恐怕也不無疑義。因此政黨是否「憲法化」（不是直接「公權力化」），對於此際總統依憲法應如何任命行政院長，自然是非常重要的判斷依據。我過去即曾多次爲文，說明我國在民國81年第二次修憲時即從德國引進以比例代表方式產生政黨不分區立法委員的制度，又在86年第四次修憲時參考德國基本法第21條把政黨在憲法上的地位明文化，使其成爲自由民主憲政秩序的脊樑，背後含有極其重要的意旨，借德國憲法學的用語，就是明確構建了一種在過去民主國家少見，到了九零年代卻在後共產國家風行的「政黨民主」(Parteiendemokratie)。依循此一原則我國後來才能發展出各國相當少見的補助國會政黨營運經費制度，合法的讓黨庫直接通往國庫，而沒有違反社團平等的疑慮。同樣不違反人民參政平等而爲大法官以第486號解釋背書的，還有總統副總統選罷法的非政黨推薦者必須以連署公民達一定人數才取得參選資格的規定，之前的第331號解釋甚至在沒有法律明文規定的情形下，判命喪失黨員資格者連帶喪失立法委員的資格，可說進一步「填補」了政黨民主的體制漏洞。足見在許多國家通過政黨間的協商談判來組成政府，或許還是單純按權力邏輯運作形成的某種慣例，但在我國憲法內含的政黨民主下，聯合政府只能「党進黨出」應該已經是不可違逆的憲法要求了。

這當然不是否定所謂權力邏輯的重要，在內閣制和總統制之間，政黨色彩的濃淡本來就是能否成功運作的關鍵。對內閣制而言，嚴肅的黨紀是有效運作的前提要件，對總統制而言，政黨的色彩在選舉結束後反而必須大幅降低，碰到頻率相當高的分裂政府時期，正是需要「柔性政黨」充分發揮其特色的時候，否則必然寸步難行。對於半總統制也是如此，不論偏向總統制或內閣制的運作，若無政黨承擔起結構性的價值與利益的事前整合，所有分歧都要一案一案的逐個重新協調，恐怕沒有那個國家能忍受這樣趨近無限擴增的政治成本。以政黨爲基礎組成的聯合政府之無可替代，應該已很清楚。

從這個角度來看總統當選人所宣示，強調合作、不分黨派共體時艱的民主大同盟，所以會立刻讓我聯想起世紀初陳水扁總統喊出的「全民政府，清流共治」，而有不寒而慄之感，一點都不誇張。再看大力推動聯合政府的民衆黨，在後來有機會解釋其內涵時，竟然是以柯文哲市長的小內閣爲典範，把高度衝突的中央政治和彰顯地方自治的組織模式混爲一談！不遑多讓的，呼應聯合政府主張的國民黨，也在選前釋放勝選時將把郭、柯等選戰對手一塊拉進政府的訊息，在在顯示就連傾向組織聯合政府者對其意義與運作方式也都還近於一無所知。

再從選後立即開啓的立法院人事爭議，同樣走向逐案處理的模式，就知道面對三黨鼎立的新局，朝野已經進入沒日沒夜、無固定對象的爭吵，精彩度完全不下於京劇三岔口的摸黑亂鬥，但最後要付出沉重代價的，恐怕正是我們好不容易奠基、原本已準備起飛的民主！

報載行政院陳建仁院長已經在選後三天即依憲政慣例率內閣總辭，並立刻獲得蔡英文總統慰留，內閣將看守到5月20日交接，此一憲政時差的重大問題如何處理才符合憲法精神，本來也端視分權體制而定，而其運作又應繫於政黨結構及選舉的結果，若確定未來一府兩院應迴歸憲法所定偏內閣制的方向運作，則首要之務應該就在組成聯合政府（不論綠白合或藍白合），以儘快接替已經進入看守的陳建仁內閣，而不是蹉跎一百多天等待不再需要日理萬機的總統就任。我趕在選前已經有專文剖析此一問題，看來也是俱往矣。真不禁想起在24年前「清流共治」高唱入雲之際，中研院李遠哲院長的一句：「臺灣正走在向上提升或向下沉淪的抉擇點上」，有點反諷的是，厭惡政黨的清流促成了臺灣民主整整八年的向下沉淪，今天我們好像又到了抉擇點上，看看少數總統這次會點到誰加入民主大同盟的晚宴？（作者爲國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長）

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