陳聽安、陳國樑》地方父母官也攔轎 爲哪樁?

新北市長侯友宜在中角灣,上演攔轎戲碼,向蘇揆討論冷氣政策,一度引起隨扈緊張。(新北市新聞局提供/張睿廷新北傳真)

中央地方收支劃分的現況,竟出現在野黨籍地方父母官「攔轎」、執政黨籍直轄市長渴望「佛光普照」等情事,情何以堪。《財政收支劃分法》基本結構偏差,對於中央與地方的財政獨立性已然造成嚴重傷害,應在地方財政自主的全面崩解前尋求根本改革之道。

《財劃法》按其功能可概略分爲兩大部分,首先是中央地方收入與支出項目的區分。但在支出面,一則由於上下層級政府支出未必能夠明確劃分,二則由於未能適當考量中央與地方施政實際規模的情形下,在收入面,將主要稅收(所得稅系之綜所、營所稅以及消費稅系之營業稅與貨物稅)劃歸中央(國稅),此一根本扭曲必然造成地方財政收入的窘困。

由於地方對於當地之所得與消費有絕對課稅權,就此而言,來自國稅的中央統籌分配稅款與補助款,在本質上,有相當程度屬於「還稅於地方」,既然是拿回原本就屬於自己的財源,怎須唯諾惟謹,仰人鼻息?

《財劃法》之另一大功能在於中央於地方政府間如何進行財源重分配之設計,目的在於促進地方財政效率,並達成地方政府間的公平。問題在於:效率與公平兩目標往往相互牴觸,以現行重分配機制(按重要性:補助款、中央統籌分配稅款與共分稅)希冀同時促進效率並達成公平,結果必然招致兩頭落空。此一根本扭曲,遂使中央與地方的財政矛盾與衝突成爲常態。

論法律設計,《財劃法》爲中央與地方分權之財政規範,屬《地方制度法》的財政面向,兩法本當緊扣考量。但就修法沿革,民國88年《地制法》重新公佈,《財劃法》亦配合修正,至今21年,《地制法》已進行12次修正,確立了目前「六都十六縣市」的行政區劃,但《財劃法》卻紋風不動、仍舊停留於昔日兩直轄市時代。試問已整整落後20餘年未修正的《財劃法》,如何良善劃分中央與地方財政收支?

財政部蘇建榮部長接受專訪時提出兩點論述,認爲此刻不宜輕言修法,因爲:一、財政收支劃分是經濟學理論的零和賽局;二、疫情紓困振興財源由中央負擔,未來疫情發展未知。但這兩點論述皆或容有進一步討論空間。

首先,良善之中央地方財政收支劃分,可望增進地方財政努力、促進財政城鄉平衡,進而提升社會全體福祉;因此,財政收支劃分未必就是顧此失彼的零和賽局。又,4200億疫情紓困振興財源全數來自特別預算之債務舉借,由全民共同埋單,是除一般庶政外的額外負擔,似不宜與中央地方財政收支劃分制度的設計混爲一談。

最後,由於《財劃法》主管機關爲中央,爲確保地方財政收入,必須對於中央政府權力有所約束。蔡總統於第二任就職演說揭示將成立修憲委員會,有意在任期內推動修憲,「地方自治財政保障請求權」的入憲,是應該認真考慮的修憲提案。此外,經由行政組織改制,成立地位超然獨立的「財政委員會」,或也能有助於改善地方財政資源「政治分配」的亂象。

(作者陳聽安爲國立政治大學名譽教授,陳國樑爲政治大學財政系教授)