地方補貼「急剎車」 陸二、三線城市國際航線夢碎了？

地方補貼「急剎車」，陸二、三線城市國際航線夢破碎了嗎？（藍孝威攝）

據界面新聞報導，10月底，大陸全國民航迎來冬春新航季。大陸民航局數據顯示，新航季已批覆127家國內外航空公司的每週13987班客運航班計劃申請，通航73個境外國家，國際航線進一步有序恢復。然而，在國際航線進一步恢復的大背景下，卻有部分航線悄無聲息停航了，包括部分二、三線城市的洲際航線，如東航溫州-馬德里航線。

界面新聞查詢到，去年11月22日，東航剛宣佈開通該條航線，每週執行2班溫州往返馬德里，然而開航不到一年，該直飛航班已於10月27日停航。執飛過該條航線的東航飛行員告訴界面新聞，在他印象裡，溫州-馬德里航班基本客滿，停航或許是出於運力調配考慮。

一名業內人士也告訴界面新聞，該航線雖然客座率表現佳，但是票價太低，航司利潤微薄。停航後，釋放出的寬體機運力可以投放到經營狀況更好的航線、班次上。

溫州-馬德里航線的命運，也是不少大陸二、三線城市國際航線落寞結局的縮影。

多年來，二、三線城市國際航線依靠政府補貼存活已是「公開的秘密」，有些航線經過補貼培育期後能夠持續自主運營下去；有些航線市場需求難以支撐，補貼到期賺不到錢，便黯然退出競爭。

直到今年8月底，大陸民航局發佈一則《關於推進國際航空樞紐建設的指導意見》，當中明確規定，連接除國際樞紐機場以外其他機場的國際航線，地方政府不得安排航線補貼。

該意見一出，立刻攪動地方航線補貼原本平靜的一池春水。有觀點認爲，這意味着一大批二、三線城市國際航線前途未卜。也有人認爲，指導意見並非行政法規，不具有法律約束力，具體影響仍有待觀察。

那麼，地方國際航線補貼究竟何去何從？地方政府的國際航線夢真的要就此破碎了嗎？

「補貼大戶」航司最受傷

中國地方政府補貼國際航線最早可以追溯到2000年前後，實施補貼最主要目的是提升城市國際形象、招商引資和促進旅遊業發展‌等。例如，重慶市政府早在2005年就決定，市級財政在3年內每年補貼2000萬元（人民幣，下同）吸引航空公司在渝開通國際航線。

二線城市國際航線發展速度一度堪稱迅猛。據大陸民航局2015年統計報告，大陸國內公司新開航線中，有38條涉及二線城市，佔比79％；外航新開航線中有25條涉及二線城市，佔比76％。OAG航空統計也表明，2019年2月，前往亞洲以外目的地的中國出境旅客中，二線城市旅客數量增幅最高，同比增長25％，達到29.3萬人次。

大陸二、三線城市國際航線開航浪潮中，最爲活躍的當屬中等規模航司以及部分大型航司的地方分公司。

大陸國航、東航、南航三大航分別佔據北上廣三大核心樞紐，在國際航權配置、時刻資源等方面享有得天獨厚的優勢。而海航、川航、廈航、深航等具有一定實力的航司也希望拓展國際航線，卻擠破頭難分一杯羹，與熱切希望對外連通的地方政府一拍即合，攜手帶動二、三線城市國際航線遍地開花。

「二線洲際寒冬來了，首先大面積停飛的可能是海航。」民航專家林智傑告訴界面新聞。一名資深民航從業人士也表示：「指導意見要求地方不得安排補貼，受衝擊最大的毫無疑問是海航。」

林智傑提到，首先，二線洲際飛得多，這是海航主要的航線網路戰略；其次，海航本身的財務和經營壓力比較大，如果地方政府補貼停了，那很多國際航線都會飛不下去。

前述民航從業人士補充說道，相比國有三大航，海航寬體機佔比頗高。而寬體機運營成本高，盈利主要依賴於國際遠程航線，如果運營不好寬體機，一架寬體機虧損需要6、7架窄體機來補償。

因此，爲了提高寬體機利用率、增強盈利能力，海航早些年間在二三線城市佈局了不少洲際航線，典型的有2012年底開通的大連直飛西雅圖航線，由空客A330機型執飛，當時這也是東北地區唯一一條連通美國的直飛航線。

在廈門、福州等地的國際航線補貼政策下，廈門航空也接連開出不少洲際航線。比如，福州市2017年預算執行情況及2018年預算草案報告顯示，安排8.98億元支持海絲戰略支點城市建設，支持機場二期建設和新航線開闢等。也正是2017年上半年，廈航順利開通福州至紐約往返航線，使用機型爲波音787客機。

隨着大陸民航局叫停地方政府國際航線補貼，意味着有些航線可能撐不下去了。

國際遠程航線尤其是洲際航線，最主要的收益支撐就是頭等艙、商務艙兩艙的商務旅客，少了這部分客源，國際航線很難盈利。

資深民航業管理諮詢顧問於佔福向界面新聞分析稱，受全球政治經濟形勢影響，目前商務客源需求疲弱，有些大型國際航空公司在重要國際航空樞紐的航線，都難以爲繼，中等規模航司在二線城市的航線受到的衝擊就更加嚴重。

於佔福進一步提到，一旦地方補貼退位，不少航司從二三線城市撤出，運力很可能轉向國內的短途航線，再度加劇國內民航市場運力供過於求的局面，航司內卷加劇造成機票價格走低、收益下滑。

補貼政策爲何踩下「急剎車」？

在吸引航司開通國際航線這件事上，各地方政府可謂不遺餘力，耗費千萬元甚至上億元的真金白銀作投入。

界面新聞梳理了最近兩年多地政府境外客運航線財政補貼文件，涉及的城市包括廈門、三亞、大連、瓊海、福州等，發佈日期從去年1月份到最近的今年7月份。

出手最闊綽的是廈門，據廈門市2023年1月20日發佈的《促進國際航空客運高質量發展若干措施的通知》，開通從廈門出入境直達洲際空白航點的客運定期航線，按照單航程遠近每班補貼82萬元-106萬元不等，年度補貼上限高達1.1億元。

此外，三亞、福州、瓊海等城市每班補貼金額低則5萬-10萬元，高的也可以達到90萬元-100萬元／班。但地方政府不是無限期地補貼下去，通常是設定三年的市場培育期，有些城市補貼金額還會逐年遞減。

鉅額補貼背後，地方政府的本意是降低航司新開航線風險，使其逐步具備「造血」的能力。而從落地效果看，時常會出現航司「有錢就飛、沒錢就走」的尷尬局面。

2021年，民航新型智庫發佈一篇《政府削減航班補貼趨勢下提高補貼資金配置效能的思考》。當中就提到，過去十年來，航司重補貼輕市場、依靠政府補貼扭虧爲盈等情況屢見不鮮，航班補貼高位增長一定程度上影響了航司市場開拓的能動性。許多航線經過三年培育期後未能實現市場化運營，造成了地方政府財政資金的虛耗。

界面新聞查閱到部分省市公開的國際客運航線補貼資金明細表。2017年11月，湖南省財政廳下達了國際客運航線航班補助資金的通知。通知顯示，當年1-6月份南航湖南分公司長沙至日本東京等多條航線均享受了財政補貼，僅就長沙-東京航線而言，半年時間合計獲取補貼金額208萬元。

公開報導顯示，南航湖南分公司於2015年10月首次開通長沙至東京的直航航班，以三年培育期來算，2015-2018年預估共拿到1200萬元左右的財政補貼。遺憾的是，南航長沙至日本東京航線補貼期過後並未實現市場化運營，目前停航已久。

微博上有不少當地旅客對停航抱怨：「爲什麼長沙不能直飛日本，轉機好麻煩」。說明市場需求仍存在，今年剛開啓的冬春航季，長沙機場國際航班計劃中也列出了直飛日本東京、大阪等航線，但官方在評論區也表示，航線實際是否能飛，要取決於航司、對方機場保障能力等各方因素。

除了非市場化因素擾亂競爭秩序、地方財力及資源虛耗，民航局踩下補貼「急剎車」更關鍵、更深層次的原因在於，二三線城市國際航線遍地開花，分流了前往一線城市中轉的客源，進而導致北上廣樞紐整體競爭力不強。

對此，大陸民航局在發佈這次指導意見中也提到，中國國際航空樞紐存在戰略謀劃不深、樞紐競爭力不強、協同運行效率不高、國際運輸服務能力不足等問題。

前述資深民航從業人士認爲，航空公司到二線城市飛國際航線，賺不了多少錢，補貼期一到就撤退，地方政府花錢打了水漂，三大航在地方航線競爭下流失了客源與收益，多方都沒有受益。「現在不少地方政府財政吃緊，也補貼不起了。因此，取消補貼既有民航發展方面的要求，也通盤考慮到了地方財政的實際狀況」。

地方國際航線前景如何？

事實上，在強化一線國際樞紐的大基調下，近年來二三線城市國際航線發展勢頭已有所削弱。與之相對應的，國際航線不斷向北上廣三大核心國際樞紐聚集。

界面新聞從航班管家獲悉，2024年上半年，中國運營國際航班的城市共64座，相較於2019年減少15座，停航城市多爲二線以下城市，且涉及國際航線皆爲東南亞與東亞航線。

除此之外，相較於2019年，2024年國際航班更集中於一線城市（北上廣深），航班份額佔比從19年的54.9％提升至59.6％，增長4.7個百分比，市場份額進一步提升至近6成，而其它等級的城市皆有不同程度的下降，國際航班朝一線城市聚攏。

大陸民航局「不得安排補貼」的指導意見一出，便在民航圈引發廣泛熱議，有觀點認爲一大批二三線城市國際航線懸了。也有聲音提出，指導意見並非行政法規，不具有法律約束力。

對此，於佔福向界面新聞表示，此次指導意見由民航局和發改委共同制定，具體到落實層面，還需要相關部門尤其是地方政府法規性質的文件公佈，才能正式生效。「這就相當於行業主管單位已經明確表態，但是地方政府最終如何去執行，中間還涉及到配合度的問題。」

前述資深民航從業人士告訴界面新聞，據其瞭解，該指導意見一出臺，有地方政府持反對意見，個別航司更是直接表達了不滿。「但這個事情是長遠打算、是綜合利益的考量。可能剛開始會面臨一些阻力，長期來說還是會帶來良性影響。」

民航局叫停國際航線財政補貼並不是「一刀切」式的全部停掉。

按照《指導意見》，連接除國際樞紐機場以外其他機場的國際航線，地方政府不得安排補貼。這裡所說的國際樞紐機場共計10座，分別爲北京、上海、廣州3大全方位門戶複合型國際航空樞紐，以及成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱7大區位門戶複合型國際航空樞紐。

而這7座國際樞紐所在的二線城市長期佔據國際航線補貼榜，目前相當於拿到了「安全牌」。除了這7個城市以外，杭州、青島、廈門、大連、海口、三亞、福州等一大批非「3＋7」城市，則面臨諸多風險和不確定性。

作爲補貼大戶之一，海航在海口就擁有不少國際航線，在10月中旬舉行的海航控股業績電話會上，有投資者問及，該指導意見對主要開拓二線城市的海航有何影響？

對此，海航控股董事長祝濤迴應稱，公司主要在海口、北京、深圳和重慶地區運營和開拓國際航線，其中北京、深圳和重慶均屬於國際航空樞紐，不存在政府補貼限制。海南自貿港建設屬於國家戰略，預計政府也會出臺針對國際航線運營的相關支持政策。

「7大國際樞紐不新開歐美航線，其他城市不開、少開國際航線，這是民航局政策思路一個比較大的調整。在指導意見的規劃下，北上廣的國際航線會得到更快的發展，歐美航班量會明顯增加。」民航專家林智傑稱。

但與此同時，北上廣以外的其他城市國際旅客多需要北上廣中轉，旅途時間會更長，票價會也更高。對於這些城市要建立國際連接，發展外向型經濟也會造成一定的影響。

哪怕失去了財政補貼「殺手鐗」，也不意味着各地方政府要徹底放棄國際航線的發展。

於佔福認爲，可以推動非國際樞紐機場的國際航線開通更加尊重市場規律，減少補貼航線對國際樞紐機場國際航線的分流影響。

前述資深民航業內人士也表示，地方開通國際航線可以按照市場經濟規律來辦事，不一定強求飛洲際航線，不同區域的樞紐要實施差異化定位。舉例說，西安、烏魯木齊可以輻射中亞、哈爾濱輻射東北亞，充分發揮區域特色。

對此，大陸民航局指導意見中已有表態，鼓勵廈門、大連、南京、福州、青島、長沙、海口等區域航空樞紐積極拓展面向特定區域的國際航空運輸網路，加強特定方向航空運輸通道建設，增強面向特定區域國際航空樞紐功能。