反洗錢法迎來重大修改，特定非金融機構受到監管
21世紀經濟報道記者李玉敏 實習生郭聰聰 北京報道
日前反洗錢法修訂草案提請十四屆全國人大常委會第九次會議正式審議，受國務院委託，中國人民銀行行長潘功勝作關於《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案）》（下稱“修訂草案”）的說明，這標誌着自2007年1月起施行的反洗錢法將迎來首次重大修改。
此次修訂草案共7章62條，對原《反洗錢法》做了較大改動，修改條文多，規則變化大，修訂草案圍繞明確法律適用範圍、加強反洗錢監督管理、完善反洗錢義務規定，對相關制度進行了補充和完善。
“正如《憲法》之於法律，《反洗錢法》是反洗錢法律制度的基本法。自全國人大常委會2006年10月通過《反洗錢法》，距今已經18年，此次《反洗錢法》修訂是十分重要的，在立法上與時俱進地反映了新形勢下反洗錢的需要，爲後續行政法規、部門規章的實施細則提供了法律依據，我願把它評價爲一個里程碑式的重大事件。”北京大學法學院教授、參與反洗錢法修訂草案討論的專家王新教授如是說道：“在反洗錢已被提升到維護國家經濟安全和國際政治穩定的戰略高度的大背景下，此次修法對於完善我國的反洗錢法律制度具有重大意義，本草案有望在2025年前得以通過。”
“若對本次修訂草案的變化進行總結，我認爲此次修訂內容具有寬、細、嚴的特點”，北京市京都律師事務所主任朱勇輝律師對記者說道：“首先是內容寬，體現在內容增加了對金融機構風險管理工作要求、將特定非金融機構納入至義務主體，優化反洗錢監管措施和手段等方面。第二是規定細，細化了行政權力機構的管理權限及監管措施、被監管主體的義務要求等。三是措施嚴，修訂草案中對洗錢行爲的行政處罰力度大幅增加。”
洗錢犯罪形態不斷升級，強監管是修法核心
隨着洗錢規模和深度的日益加劇，洗錢行爲威脅到了社會政治、經濟、法律、公共秩序等多個領域，已被國際社會公認爲冷戰之後典型的“非傳統安全問題”。
王新教授將洗錢犯罪發展歸結了三個階段：洗錢的1.0版本是毒品、有組織犯罪和腐敗犯罪的衍生物。洗錢犯罪在產生初期是恰如寄生蟲般緊密地依附於毒品、有組織犯罪、腐敗犯罪等三類上游犯罪之上。洗錢的2.0版本是恐怖主義及恐怖融資的重要渠道，恐怖組織在通過各種途徑取得資金後，通過存儲至世界各地的金融機構，將不法資金洗白。而隨着洗錢規模、洗錢深度的日益加劇，洗錢進入全新升級的3.0版本，其危害性呈現“核裂變”式的發展，逐漸地從依附於上游犯罪的單一屬性中脫離出來，升級爲非傳統性安全中的突出問題，具有自己獨立的危害屬性。
洗錢犯罪的發展破壞了國際及國內金融業、經濟發展、政府和法律制度的良好發展，打擊洗錢犯罪對維護金融安全、反腐倡廉、反恐怖主義、國際合作等方面的獨特作用，這也是本次修訂《反洗錢法》的時代背景。
修訂草案的修改條文衆多、規則變化重大，可以反映出我國反洗錢監管制度的重要發展方向。
一是明確職責分工；二是完善金融機構反洗錢監管；三是明確特定非金融機構的範圍及反洗錢監管；四是加強風險防控與監督管理；五是完善國務院反洗錢行政主管部門與國家有關機關的反洗錢信息共享機制，建立受益所有人信息管理、使用制度。
監管理念由“規則爲本”過渡到“風險爲本”
“規則爲本”與“風險爲本”是一組相對的反洗錢監管理念。朱勇輝律師提到，要求金融機構從“規則爲本”向“風險爲本”的監管理念過渡，將“風險爲本”制度化、法律化，是本次修訂的重要內容。
“規則爲本”是指監管機構依照通用的合規原則和具體標準去評價金融機構，注重形式合規。但在地區不同、類型不同、業務不同現實情形下，監管機構對金融機構的監管要點是不同的。“打鉤式”的形式合規判定弊端日益顯現。
“風險爲本”在國際反洗錢組織金融行動特別工作組（FATF）《四十項建議》中位列第一項，居於指導地位，業已成爲了國際反洗錢標準。“風險爲本”的本質要求是具體情況具體分析，針對不同風險制定相應的措施，並將風險評估落實到監管、義務履職的實踐中，從而監管機構制定有具有針對性的監管要求，金融機構採取差異化反洗錢措施，用與實際風險相匹配的程序去管理並降低洗錢風險。
在修訂草案中，“風險爲本”的監管理念得到貫徹，其中明確開展洗錢風險評估、要求金融機構不得采取與洗錢風險狀況不匹配的風險管理措施、應基於風險開展客戶盡職調查並採取相應措施等都體現了“風險爲本”監管要求。
特定非金融行業被納入監管
本修訂草案的一個重要變化亮點是將特定非金融行業納入反洗錢監管的主體當中，擴大了義務主體的範圍。
修訂草案第61條劃定了“特定非金融機構”的主體範圍：本法所稱特定非金融機構，是指：(一)提供房屋銷售、房屋買賣經紀服務的房地產開發企業或者房地產中介機構；(二)接受委託爲客戶辦理買賣不動產代管資金、證券或者其他資產，代管銀行賬戶、證券賬戶，爲成立、運營企業籌措資金以及代理買賣經營性實體業務的會計師事務所、律師事務所、公證機構；(三)從事貴金屬、寶石現貨交易的交易商；(四)其他由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門根據洗錢風險狀況確定的需要履行反洗錢義務的機構。
王新教授介紹說，“以往我們把反洗錢的義務主體限定在金融機構，但隨着時代的發展，很多犯罪分子繞開銀行等金融機構去洗錢，犯罪形式逐漸地從依附於上游犯罪的單一屬性中脫離出來”。本次修訂法案將房地產開發企業或者中介機構、貴重金屬交易商、特定的會計師律師事務所等非金融機構納入義務主體，加強對特定非金融行業履職過程的監管，是對打擊新型洗錢犯罪的需求的積極迴應。
朱勇輝律師也表示，“爲了適應新的反洗錢形勢，修訂草案對特定業務下的非金融機構採取了'金融機構化'的管理，要求其在從事本法規定的特定業務時，應當參照金融機構履行反洗錢義務。此次納入監管的特定非金融機構業務，具有資金交易體量大的共性，此類業務在權屬關係變更過程中更容易產生洗錢風險。”
王新教授認爲，把特定非金融機構納入監管並明確其範圍也是我們履行國際反洗錢標準的一個必備的步驟。
2007年我國加入FATF，並在2018年接受了FATF的第四輪互評估，在6項評估結果的不合規中，其中有3項都與特定非金融機構有關。王新教授說，在我國面臨FATF第五輪評估的國際背景下，修訂草案將個人、單位、企業和特定非金融機構納入反洗錢的義務主體中，改變了監管義務主體單一的情況，有助於監測和遏制各種形式的洗錢活動。
行刑銜接打擊洗錢犯罪
在打擊洗錢犯罪的過程中，《反洗錢法》與《刑法》分別擔任事前預防與事後打擊的角色。《反洗錢法》從行政監管角度明確了預防洗錢的前端機制，《刑法》從刑事懲治角度制定了事後打擊洗錢犯罪的法律規則，王新教授將反洗錢中的行刑銜接，稱之爲“雙劍合璧”。
作爲單行法的《反洗錢法》，在此次修訂中強化了行政監管，明確反洗錢行政主管部門可以採取監督檢查措施，開展反洗錢調查，搭建起反洗錢最基礎的制度框架。王新教授提到，隨着修訂草案的落地實行，相關部門應頒佈實施細則等指導性文件，研究建立相關的配套機制。
同時，修訂草案還擴充了反洗錢的概念內涵，草案第2條明確了“通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質”、“恐怖主義融資活動”均爲洗錢活動。朱勇輝律師提到，“修訂草案將反洗錢的概念由七類上游犯罪擴大至所有犯罪，這是對洗錢手法不斷升級的積極應對，也體現了對洗錢行爲採取從更寬泛更細緻更嚴厲的立法導向。在行刑銜接上，《反洗錢法》修訂草案的行政規制範圍對應的是《刑法》第312條'掩飾隱瞞犯罪所得罪'，而不再限於《刑法》第191條的'洗錢罪'之中。”
修訂草案中將“盡職調查”列爲了反洗錢義務之一，要求反洗錢義務機構應當對客戶進行反洗錢調查，事實上對反洗錢義務機構提出了更高要求，若反洗錢義務機構未履行盡職調查義務，則構成了洗錢犯罪。
對於實務中洗錢犯罪的行刑銜接，朱勇輝律師提到應特別注意洗錢行爲共犯認定的問題。“洗錢行爲是一個具有多個環節、多個交易主體，多個賬戶、多頻次的複雜交易行爲。在打擊洗錢犯罪的過程中，不乏被動參與或不知情參與的當事人，就如存在將賬戶借給親友使用、或爲掙幾十塊錢的使用費而借給他人使用的當事人。尤其像大學生一類的年輕人，社會經驗不足，因好意在不知情的情況下替犯罪人轉過賬，而就被認定爲了洗錢罪的共犯。”
“若凡是與洗錢行爲相關的人、相關的賬戶、相關的交易，我們都採用一網打盡的方式的話，是否因打擊面過寬，而產生較多誤傷的行爲？”朱勇輝律師提出了自己的擔憂。“在幫信罪氾濫的這一前車之鑑下，我認爲在對涉及洗錢行爲的行政管理處罰和洗錢犯罪的打擊中，堅持主客觀要件相統一的原則，既要打擊洗錢行爲，也要注重個體利益的保護。”