工商社論》運氣不可久恃：論特別預算與債務的距離

七年來政府舉債議題遭在野陣營抨擊，惟特別預算與債務的距離非常近，過去七年是運氣拉開了這個距離，爲免特別預算失控，最好還是修正預算法第83條第4項，以限制特別預算被濫用，從根本讓特別預算迴歸當年的「非常預算」，這纔是正辦。圖／本報資料照片

政府七年來究竟舉了多少債？仍是衆說紛紜，在野陣營認爲蔡政府舉債逾2兆，財政部及主計總處皆言，自蔡總統上任以來，迄今債務只增加4,350億元。兩方認知差這麼多，主要原因還在於特別預算，這些年政府編了不少特別預算，而特別預算的收入向來多以舉債獲得，循此邏輯，特別預算有多少，債務便會增加多少，據此推論七年來蔡政府舉債2兆，似有道理。

然而，特別預算畢竟是預算，是事前規劃要借這麼多錢，當稅收比預期來得多，舉債規模便可縮小，依過去的經驗，這樣的機率不高，但蔡政府的運氣不錯，自民國105年執政以來，至111年這七年之間，除了109年稅收沒超徵，其餘六年都超徵，並計這七年，中央政府超徵的稅收近9,000億元，也就是說在預算階段原本要借很多錢，但由於稅收比預期好很多，因此舉債規模就大幅縮小了。

以109年的中央政府而言，依預算要舉的債高達4,438億，最後只舉了2,470億，110年依預算數要舉債6,025億，最後真正借的錢只有一半再多一點，111年由於稅收超徵4,000億，原來依預算要舉債4,636億，最後只借了1,550億，實現的舉債數約預算數的三分之一。此外，由於稅收大幅成長，近年債務還本也提高不少，在錢借得少，債還得多的情況下，近七年政府債務自然增加得比馬英九、陳水扁兩位總統來得緩。

簡單講，若比較誰編的特別預算多？蔡總統名列第一，但若比誰借得錢少？從財政統計看來，蔡總統確實借得最少，而之所以如此，政府稅制改革，適逢景氣循環進入擴張期，股市交易活絡、加以疫情帶來遠距商機都是重要原因，總的來說，運氣好是讓政府債務得以不致失控的功臣。

說運氣好是財政穩定的功臣，也許政府官員會不服氣，但只要看看政府籌編特別預算急如星火，便知政府阮囊羞澀，只要看每年政府舉債預算數如此之高，便知政府真沒把握來年不借錢可以度日。當然，事後看決算數，政府所舉的債是不多，但何以舉債的預算數如此之高，而最後決算數只有原來的一半、三分之一？這不是運氣，那是什麼？

然而，運氣不可久恃，若近七年運氣沒有這麼好，我們的債務豈不是要急增2兆？過去七年運氣好，不代表未來八年運氣也會這麼好，如果不節制支出，再繼續循特別預算花錢，甚至把特別預算常態化，那麼，我國的債務遲早要失控，國庫也必將潰堤。

也許有人會說，我們有公債法第5條、財政紀律法第14條都會約束政府舉債規模，不必擔這個心。此言差矣，特別預算的特別之處，就是可以排除這些限制，不論是102年的《振興經濟擴大公共建設特別條例》（通稱五年5,000億）、或是99年因應全球金融海嘯而訂的《擴大公共建設投資特別條例》（通稱四年5,000億）、或者是106年《前瞻基礎建設特別條例》、又或者是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》，都可以在特別條例中明訂排除舉債的限制，例如：不受公債法第5條第7項規定之限制、不受財政紀律法第14條第2項之限制等等。特別預算旨在救財政之急，是財政的解藥，然而解藥用之不當，也可能變毒藥。

特別預算可追溯至民國26年，當年預算法第68條訂有「非常預算」，但僅限於國防緊急設施、國家經濟上之重大變故、重大災變、緊急重大工程，纔可以籌編「非常預算」。不過，如今特別預算門檻日漸寬鬆，依前年公告的預算法第83條，提特別預算的四個前提爲：國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次的重大政事。兩相比對，前三項差不多，問題出在第四項，第四項爲特別預算大開方便之門，何謂「重大政事」？有無限的解釋空間，這也是導致特別預算常態化的原因。

我們認爲，特別預算早年名爲「非常預算」甚好，這本來就不該成爲常態的預算，明年即將就任的執政團隊千萬別以爲過去七年編了2兆多的特別預算，沒有讓債務激增，就以爲特別預算是好東西，進而年年提特別預算。事實上，特別預算是危險的東西，特別預算與債務的距離非常近，過去七年是運氣拉開了這個距離，而這個運氣日後很難再有。爲免特別預算失控，最好還是修正預算法第83條第4項，以限制特別預算被濫用，從根本讓特別預算迴歸當年的「非常預算」，這纔是正辦。