化債的三點增量信息：誰來化，怎麼化，化什麼？

十四屆全國人大常委會第十二次會議11月4日上午在北京人民大會堂舉行第一次全體會議。會議審議了國務院關於提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案。

10月12日財政部發佈會上，藍部長將“加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度，支持地方化解隱性債務”列爲一攬子有針對性增量政策舉措之首；由於我國政府舉債天花板由人大控制，市場聚焦本次人大常委會是否審批增量舉債。相關議案確認了化債事項，雖暫未提及化債規模等細節安排，但揭曉了三點增量信息，我們解讀如下（均爲基於11月4日相關議案增量信息的分析，後續化債政策細節、其他增量政策安排等信息最晚或至11月8日會議閉幕時揭曉，不排除進一步更新增量信息）

一、誰來化債？

“增加地方政府債務限額”顯示化債主體仍是地方政府，即本輪化債並非中央通過增發國債/特別國債直接下場兜底，而是沿用此前路線：中央繼續開制度綠燈，讓地方繼續“以時間換空間”。

定性看，對應《國務院關於今年以來預算執行情況的報告》中“省負總責”的表述（“統籌好風險化解和穩定發展，進一步落實好一攬子化債方案，省負總責、市縣盡全力化債，逐步降低債務風險水平”。）

定量看，截至2023年末，地方債結存限額（即人大已批、財政未用的地方債發行空間，財政可依法安排）爲1.4萬億，結合2023年財政部安排的2.2萬億化債額度中或有約7000億已下達（當年特殊再融資債加特殊新增專項債發行僅約1.5萬億）、以及財政部今年安排4000億結存限額化債，結存限額或所剩無幾，因此需人大審批增量舉債。

二、怎麼化債？

相比2015~2018年存在“邊化債邊新增”，本輪或不會給地方不合理發展權，會更強化政府債務紀律。

2015~2018年化債，地方加槓桿一度出現亂象。期間，財政部共發行12.2萬億置換債券（迄今我國最大規模一輪化債安排），但城投有息負債快速新增（企業預警通口徑下，由約16萬億增長至32萬億），PPP也不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益承諾等亂象。

本輪，或細化監督、更重紀律。本次會議聽取了憲法和法律委員會副主任委員沈春耀作的關於監督法修正草案審議結果的報告，草案二審稿增加每年聽取和審議政府債務管理情況的報告等內容（據當前監督法，國務院和縣級以上地方各級人民政府僅審查預算執行，而無需向本級人大常委會報告政府債務管理情況）。

三、化什麼債？

當前市場對化債和清理拖欠企業賬款（下稱“清欠”）仍混爲一談，本次議案名再次明確了一次性增加債務限額的對象是“存量隱性債務”，未提到清欠，資本市場對從中安排清欠的預期或需調整（後續清欠可能更依賴於地方合理發展權下的經濟良性循環和資本流動，而非從一次性增加債務限額中直接、大幅安排）。

定性看，清欠和化債是兩個概念，清欠或非後續重點：10月12日財政部發佈會上，清欠和化債是分開、並列提及的兩個概念（如，中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元……支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業賬款）；對於後續化債，藍部長的表述沒有提到清欠（“除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用於支持化解存量政府投資項目債務外，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務”），本次議案名同樣沒有提到清欠。

定量看，我們測算2024年末財政口徑隱債或仍剩9萬億要化，留給清欠的空間或不多：未來三年若是一次性增加6萬億債務限額+每年1萬億特殊新增專項債的化債安排，大致剛好財政口徑隱債化完（給清欠的餘量或有限）。

本文作者：華創張瑜（執業證號：S0360518090001）

來源：一瑜中的

原文標題：《化債的三點增量信息——人大常委會審議議案點評》