今年國辦1號文件，震撼創投圈
來源：投資界（ID：pedaily2012）作者：周佳麗
開年重磅一幕來了。
1月7日，國務院辦公廳正式印發《關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》）。
這是今年國務院辦公廳1號文件，也是首個國家級政府投資基金指引文件。
《指導意見》涵蓋政府投資基金設立、募資、運行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。其中印象深刻的有：首次對基金分類管理、分級管理提出明確要求；省市級政府投資基金審批從嚴，縣級政府應嚴格控制新設基金；明確建立健全容錯機制，鼓勵取消基金及管理人註冊地限制，鼓勵降低或取消返投比例；完善基金退出機制等。
至此，走過十餘年井噴式生長的政府引導基金迎來嶄新一頁。
1
實行差異化管理機制
延長基金績效評價週期
首先，《指導意見》提到，政府投資基金應明確基金定位——聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設，加快培育發展新質生產力。
按照投資方向，政府投資基金主要分爲產業投資類基金和創業投資類基金：一方面，優化產業投資類基金功能。重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產業集羣。另一方面，鼓勵發展創業投資類基金。支持科技創新，着力投早、投小、投長期、投硬科技，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。
針對不同類型基金，實行差異化管理機制。《指導意見》提到，對創業投資類基金可適當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價週期；對產業投資類基金，則應根據產業類型、階段、分佈特點合理設置管理要求，突出支持重點。
2
不以招商引資爲目的設立政府投資基金
鼓勵取消返投
爲解決基金管理人不敢投、不敢退、怕擔責等問題，《指導意見》明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面爲基金及管理機構“鬆綁”。具體包括：
一是遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命週期考覈評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作爲考覈依據。
二是合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關注政策目標綜合實現情況。
三是營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免爲核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。
與此同時，《指導意見》指出，不以招商引資爲目的設立政府投資基金，鼓勵取消基金及管理人註冊地限制，鼓勵降低或取消返投比例。同時還提出，政府部門要充分尊重基金髮展規律和項目投資特點，不以行政手段干預基金日常管理事務和具體項目投資決策。
3
縣級政府應嚴格控制新設基金
近年來，全國各地政府引導基金的熱鬧大家有目共睹。熱鬧之中，我們也看到政府引導基金從國家級、省市級向區縣級下沉——部分縣區大量設立政府投資基金，基金規模動輒數10億甚至上百億，不可避免地存在投向同質化、個別地區盲目跟風設立基金等問題。
這一次，《指導意見》明確對基金設立的分級管理要求：中央財政出資設立國家級基金應報國務院批准；設立省級（含計劃單列市、新疆生產建設兵團，下同）或地市級基金應報同級政府批准；縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區如確需發起設立基金，應提級報上級政府審批。
除上述情形外，黨政機關、事業單位不得以財政撥款或自有收入新設基金，已經設立的要按照政府投資基金管理要求統一規範管理。財政部門要結合基金投資進展和結餘資金情況合理安排出資，防止資金閒置。
《指導意見》提出整合優化佈局。同一政府原則上不在同一行業或領域重複設立政府投資基金，但基金可按市場化原則對同一項目集合發力、接續支持。設立同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，在保障經營主體合法權益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組，增強規模效應，更好服務政策目標。
對因缺乏產業基礎、資源稟賦等導致政策效應不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其通過優化投向等方式積極提升效能。
4
防止無序競爭
管理費按實繳/實投
當投早、投小、投硬科技已然成爲共識，各地政府投資基金“內卷”一幕猶在眼前。
此次《指導意見》提到，國家級基金與地方基金形成合力——鼓勵國家級基金加強與地方基金聯動，在前沿科技領域和產業鏈關鍵環節，結合地方資源稟賦，通過聯合設立子基金或對地方基金出資等方式，形成資金合力。
省級政府加強本地區基金統籌管理，制定政府投資基金重點投資領域清單，明確對下級政府設立基金的審批或備案要求，防止重複投資和無序競爭。
國家家發展改革委要會同行業主管部門充分發揮佈局規劃和投向指導作用，引導地方圍繞當地產業發展實際調整政府投資基金佈局，防止產能過剩和低水平重複建設。
《指導意見》指出，母基金要加強對子基金投向、運作、財務等情況的監督，優化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民爭利；子基金原則上以直投項目方式進行投資，控制基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現。
基金管理人原則上採取市場化方式遴選確定，嚴控縣級政府新設基金管理人；新設政府投資基金的管理費要經過科學論證，一般應以實繳出資或實際投資金額爲計費基礎，合理確定計提標準。
5
解決退出之困
針對當前政府投資基金在退出過程中存在的“退出渠道有限、退出機制不健全”等難點、堵點問題，《指導意見》提出三方面舉措：
一是規範基金退出管理。完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應科學合理確定退出期，並在章程或合夥協議中明確退出條件。
二是拓寬基金退出渠道。推動區域性股權市場規則對接、標準統一。鼓勵發展私募股權二級市場基金（S基金）、併購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。
三是完善基金退出機制。探索簡化項目退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，構建更加暢通的退出機制。
6
政府引導基金新一頁
創投圈記錄着政府引導基金的發展印跡。
2012年以來的十餘年裡，中國政府引導基金在經歷萌芽試點、初步探索及快速發展等多個階段後，呈現井噴之勢。尤其是最近幾年，各地方政府對於新興產
業的需求十分迫切，從南到北，政府引導基金如春筍般爆發。
清科研究中心數據報告顯示，截至2023年，我國累計設立政府引導基金2086只，目標規模約12.19萬億元，已認繳規模約7.13萬億元人民幣。政府引導基金成爲中國股權投資市場的重要支撐——2024年上半年，國有控股和國有參股LP的出資金額佔LP認繳出資總規模的比重達到81.2%。
當政府引導基金成爲出資主力軍，基金招商蔚然成風，返投成爲VC/PE最核心的任務之一，也使得部分投資機構和創業公司困於返投之中。
同時，大批政府引導基金已經到期，但由於GP退出不暢，退出難題同樣擺到了政府投資基金面前。而部分政府投資基金出資不能虧損、“既要又要還要”等附加要求讓GP心情複雜。
正如廣州產投資本董事長魏大華曾坦言，現在業內基金基本都處於延期狀態，這從考覈角度來看有壓力，比如說風控部門、紀檢部門、巡察和審計部門可能會提出實質問題。
毅達資本董事長應文祿在第二十四屆中國股權投資年度大會上也談到，前幾年扎堆設立的政府引導基金面臨各種到期審計的壓力。他觀察到，這幾年各地政府在新設引導基金時，普遍關心審計過程中存在的問題，大家既想把事情做好，又擔心未來面臨審計“回頭看”的壓力。
如此一幕幕，深刻改變着國內創投生態。
其實，種種難題已經開始有了變化。這兩年來，不論是地方返投鬆綁，抑或是各地推出容錯機制，以及針對基金退出難提出的一系列舉措，每一次探索都可以被認爲是一種進步。正如前海母基金董事長靳海濤所言，雖然創投行業面臨挑戰，但是有中央的支持，有中國發展的大趨勢，我們終將等到下一個春天。須知道，創投行業的發展對中國至關重要。
這一次國務院辦公廳印發的《指導意見》，勢必會深刻影響中國創投行業，以及行業裡的每一個人。
- The End -
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