金融法制定提上日程 完備體系確保監管全覆蓋

證券時報記者 秦燕玲

黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），深化金融體制改革的任務清單已然清晰，其中，制定金融法首次被提及。從現行法律體系看，我國並無以金融法直接命名的法律，對於各類金融關係的調整散見於各具體部門法中。未來，金融法將作爲一部金融領域的基本法，填補現有法律間的空白，推動構成比較完備的金融法律體系，確保依法將所有金融活動納入監管。

制定金融法時機成熟

“近年來，中國在金融領域的調整確實表明了對系統性風險防控的高度重視。這些調整包括加強金融監管、推動金融改革、優化金融結構等，這些都爲金融法的制定提供了實踐基礎和經驗積累。”中央財經大學法學院副教授王湘淳稱。

王湘淳指出，隨着金融知識的普及和金融消費者權益意識的提高，社會對金融法律的需求也在不斷增長。制定金融法能夠更好地迴應社會需求，保護金融消費者的合法權益。目前我國處於法典化的浪潮中，立法部門積累了相當程度的立法經驗。

“從這些角度來說，金融法的制定時機趨於成熟。”王湘淳稱。

當前我國並無以金融法命名的單獨法律。涉及金融類的具體法律，通常以其涉及的金融行業名稱來命名。2023年10月23日，十四屆全國人大常委會第六次會議對國務院關於金融工作情況的報告進行了分組審議。全國人大常委會法工委副主任王瑞賀在此次會議上介紹，現行法律體系中專門規定金融問題的相關法律有10部，包括中國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法、票據法、信託法、證券法、證券投資基金法、期貨和衍生品法、保險法、反洗錢法，還有幾十部法律涉及金融方面的內容。

據中國人大網信息，上述10部法律，除期貨和衍生品法是2022年通過的外，其他大部分法律是在20世紀90年代中期到2003年左右這段時期制定的，最近一次修訂的是證券法，已於2020年3月1日起施行。

王瑞賀認爲，部分法律已難以完全適應當前金融領域的改革和發展要求。因此，“希望有關方面在金融立法的組織、程序上作出改變，加快推進金融立法工作，在金融立法方面取得突破性進展”。

5月8日，全國人大常委會公佈2024年度立法工作計劃，修改商業銀行法、銀行業監督管理法已進入今年的預備審議項目。同時，制定金融法也在此工作計劃中有所預告：全國人大常委會在計劃中明確，將“研究包括金融監管制度在內的金融方面綜合性法律”。

確保監管全覆蓋無例外

黨的二十大以來，“依法將所有金融活動納入監管”被金融監管部門部署工作任務時高頻提及。

近日出版發行的《黨的二十屆三中全會〈決定〉學習輔導百問》談及“如何理解完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管”時，進一步對“依法將所有金融活動納入監管”的內涵作出明確解釋：堅持管合法更要管非法，管行業必須管風險，消除監管空白和盲區。建立兜底監管機制，落實性質模糊、責任不清的金融活動的監管責任歸屬，確保無死角、無盲區、無例外。嚴厲打擊非法金融活動，嚴禁“無照駕駛”“有照違章”。

記者在採訪中瞭解到，從具體監管實踐來看，“管合法”易“管非法”難。原因在於，金融行業是特許經營行業、持牌經營行業，合法的、持牌的金融活動也意味着監管職責相對清晰，處置措施相對明確。

此前就有接近監管人士對記者表示，在地方金融監管實際工作中，對非法經營活動的處置，常常會遭遇兩難境地。要麼由於執法隊伍薄弱，相關非法經營活動的處置機制並不能行之有效地運作起來；要麼系統內缺乏明確處置實施細則，具體怎麼查、如何處置很難把握。

南京大學法學院教授繆因知在題爲《新興法領域的社會科學運用：以金融法爲中心》的論文中指出，事前的金融合規守法活動由於在本質上體現爲市場主體向監管者尋求行爲許可、確保雙方立場一致的過程，故可被規章以下的規則高度覆蓋。而在事後的金融執法活動中，由於存在執法者和執法對象立場和利益的內在衝突，會出現更多監管規則是否符合上位法律規則的爭論。

儘管最新一輪黨和國家機構改革方案已從機構設置上推動將所有合法的金融行爲和非法的金融活動都納入監管，形成監管全覆蓋，但現有金融法律規則體系仍需要進一步協調銜接。

今年全國兩會期間，全國政協委員、證監會行政處罰委員會辦公室一級巡視員羅衛聯合全國政協委員、民建中央財政金融委員會主任李瑤提交的一份提案指出，目前金融監管領域按照分業監管的模式分別制定法律規範，部分領域規則缺失，存在監管空白和盲區。因此，用一部統一的基本法，明確界定金融活動範圍，將各類金融業態、金融產品、金融服務予以規範，是消除金融監管空白、防範金融風險的迫切需要。

金融法是一部

什麼樣的法律

金融領域的基本法是當前各方有關金融法定位的普遍共識。

近日出版的《〈中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉輔導讀本》中刊登了中央金融委員會辦公室分管日常工作的副主任、中央金融工作委員會分管日常工作的副書記王江題爲《深化金融體制改革》的署名文章。他在文中指出，制定金融法，作爲金融領域的基本法，與其他金融法律法規共同構成比較完備的金融法律體系，不斷適應金融發展實踐需要，及時推進金融重點領域和新興領域立法，建立定期修法制度。

更具體來看，王湘淳告訴記者，金融法至少應解決統一監管標準、強化央地監管協同、風險的預防與管理、消費者保護與市場秩序、金融開放與創新這五個核心問題。

其中，在統一監管標準方面，要對相同實質的金融活動，進行相同對待；對不同實質的金融活動，依據其不同程度進行區分對待。從而所有金融活動被同等且有效地監管，有助於消除監管盲區，防範系統性風險。

此外，相較於金融穩定法，金融法可能更側重於構建金融交易、金融服務、金融機構和金融監管的一般規則。

需兼顧金融市場的

快速變化

金融法學界有觀點指出，金融監管的理論和實踐一直試圖解決金融規則的剛性與金融市場動態性之間的矛盾，期望金融規則有足夠的靈活性能夠包容金融市場不斷髮生的變化。

因此，未來將作爲基本法頒佈的金融法如何提高適應性和前瞻性，以有效應對未來的市場變化和技術革新也是下一步需要關注的重點。

時任中國浦東干部學院教授周仲飛與對外經濟貿易大學國際經濟研究院副研究員李敬偉聯合撰文指出，在金融法律規則層面，立法機構應該將那些不易隨金融市場變化而頻繁變化的內容上升爲法律層面並作出詳細的規定，如金融監管體制、監管機構及其權利義務、金融消費者的基本權利、被監管機構的權利義務、被監管機構處置等；對於那些市場敏感度高、需要監管機構能夠跟上市場發展步伐的諸如業務範圍、技術性監管措施等，在法律層面可以作出原則性的規定，具體的內容應授權監管機構通過金融監管規則予以細化。

王湘淳接受記者採訪時強調，要允許金融法律規則在必要時快速修改與廢止，以適應金融市場的快速變化，避免不適當的法律規則對市場造成負面影響。同時，他認爲，鑑於金融科技的快速發展對金融法適應性提出了更高要求，立法應當考慮設立專門章節或條款，涵蓋金融科技領域的法律規制，如區塊鏈、人工智能在金融領域的應用等。