劉必榮／美國政府關門背後的談判角力
●劉必榮／東吳大學政治系教授，擅長國際政治、國際衝突、談判理論，經營「劉必榮國際新聞評論」粉絲團。
從去年12月22日開始到現在，美國聯邦有25%的單位已經停擺20天了，80萬聯邦僱員拿不到薪水，開始放無薪假。原因是美國總統川普要求預算法案中加上57億美元在美墨邊界築牆的經費，否則拒不簽字。民主黨控制的衆議院強烈反對，雙方僵持不下，4分之1的政府單位因此拉下了鐵門，川普原訂要去瑞士達沃斯參加世界經濟論壇的行程也取消了。
1月8日晚上，川普對全國發表演講，以國安問題向美國人民進行訴求，希望國人能支持他在邊界建牆的政策，讓他兌現競選的諾言。大家本來擔心川普會不會任性宣佈國家進入緊急狀態，然後動用軍方的經費建牆。後來還好沒有。只是10分鐘的演講講完之後，民主黨國會領袖立刻斥之滿口謊言，表示老弱婦孺擠在美墨邊界，怎會構成國安問題？民主黨一定會扮演好制衡行政部門的角色，阻擋川普絕不妥協。
1月9日，參衆兩院民主黨領袖到白宮跟川普談判，沒想到雙方一言不合，川普一拍桌子，表示再談下去也只是浪費時間，起身走人，留下民主黨人一臉錯愕。這樣的僵局最後會怎麼解？以川普的個性，誰也猜不準。但是雙方角力的過程，所用的談判技巧，倒是有很多值得我們參考的地方。
首先這場博弈是誰跟誰在談判？我們常講「府會之爭｣，但是共和黨國會議員不認爲是這樣。他們認爲是「川普與民主黨國會議員｣之爭，和共和黨議員無關。所以民主黨議員自己應設法與總統達成協議，不要扯進共和黨議員，甚至造成共和黨分裂。
民調的反應也呼應了這個看法。根據1月8日的一份民調，受訪者中只有5%認爲共和黨衆議員該爲政治僵局負責， 47%認爲川普該負責，33%認爲民主黨衆議員該負責。另一份民調顯示，51%的美國人認爲川普該爲政府停擺負責，但是共和黨員中，77%支持川普提出建牆經費的要求。這當也是川普堅持立場的原因。
跟誰談，是「人」。下面看「事｣：談什麼？
首先，民主黨爲什麼反對築牆？民主黨籍衆院議長裴洛西說築牆是「不道德的」。但是一些民主黨議員不敢用這麼強烈的話，怕這樣的批評會離間選區內有共和黨傾向的選民。所以他們只敢說建牆「沒效果」，或者應該有更有效的方式來增進「邊界安全｣。而既然民主黨內對「牆｣的看法仍有歧見，所以他們在戰略上就避開「牆｣的討論，改把訴求的重點擺在「政府停擺｣所造成的混亂、不便、以及老百姓生活所付出的代價。
川普則想把民主黨拉進「牆」的討論。所以他在1月6日就提出，民主黨人若不喜歡水泥牆，可以改用鋼鐵柵欄。希望拋出這個點子，可以把辯論焦點轉回到牆的上面。果然，一位衆議員就表示川普的講法是一種進步。但話剛一講完，就被黨團又拉了回來，告誡他別中計，還是把焦點擺在政府停擺的衝擊吧。
川普原本的談判策略是「整批交易｣，就是在預算法案中「夾帶」建牆的經費，打一個包，要就全要，不要就全部不要。民主黨的策略則是想把它拆開，變成兩件事。川普後來表示他也不是不能拆開來談，但是1月9日民主黨國會領袖到白宮談判時，川普問裴洛西：「如果我讓政府重新開張，30天之內你們能通過邊界安全法案，其中包括了建牆或鋼鐵柵欄嗎？」裴洛西說：「No」。川普說：「那就再見了。」
川普用的戰術，是議題的「掛勾交換」，我給你A，你就給我B。但是民主黨不願意。有溫和的共和黨參議員提議，可以用「雙軌平行｣的談判：先開放政府，「同時進行」邊界安全的談判（但是沒有事先的承諾）。川普反對，表示如果不先講好，一旦政府重新開門，民主黨就不會給他建牆的經費了。
還有議員主張，雙方應轉化議題，跳出築牆的框框，提出一個更宏觀的計劃。同意給川普的經費也不是57億美元，更多的250億。其中包括築牆的經費，以及川普對兒童非法移民永遠保護的承諾。但是川普也沒有興趣。於是這些議員跑去找川普女婿庫什納，希望能透過第一女婿去影響川普。但到目前爲止也沒見到結果。
還有民主黨議員主張，「整批｣預算法案通不過，那就把它拆開來一個法案一個法案表決。先設法讓財政部開張，然後農業部、都發局、內政部，一個一個讓他們恢復運作。但是這些法案光是衆院通過沒用，還必須參院也通過，而參院掌握在共和黨手裡。共和黨參議員已經表示，川普不同意的法案，他們也不會通過。於是參院民主黨議員又想到，可以在預算之外的其他議題上阻撓立法，給參院共和黨議員壓力，逼他們非得跟民主黨一起解決預算僵局不可。這纔有前面共和黨參議員講的話：這個衝突是民主黨議員和川普的衝突，你們自己去解決，別把我拉下水。
也有美國媒體表示，民主黨如果要談判，必須先確定自己在邊界安全問題上的主張。能夠在建牆之外，提出一個可行的對案，這樣纔有談判的起點。如果只是反對建牆，只表示建牆的經費應當有更聰明的用法，但卻提不出自己邊界安全的具體政策，談判將無從談起，也會讓自己變得被動。
現在美國的狀況好想就是這樣。民主黨剛剛重掌衆院，對着川普磨刀霍霍，但選擇的第一個交戰議題「建牆經費｣，卻讓自己陷入泥淖。也許這不是一個正確的開局戰略，但既已出手，又不能這樣無疾而終。如何找到一個解開僵局的談判方式，讓彼此有面子下臺，是民主黨國會領袖的重要功課。
同樣的，對川普而言，面對民主黨掌握衆院的嶄新政治環境，這一政治僵局也是他與新衆院的第一次交手。川普自詡談判高手，如何在這問題上展現收放自如的彈性，是他的考驗，也是我們關注的焦點。
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