美國網校的監管之困

儘管爭議不斷，美國全日制網校和混合式學校的入學率仍在不斷攀升。立法監督的衰弱和新冠肺炎疫情的爆發共同將這一趨勢推向高潮。疫情之下，在線教育已經逐步進入國家教育領域前沿，成爲主流教育模式。

5 月 6 日，美國國家教育政策中心（National Education Policy Center，下稱 NEPC）發佈《 2021 年美國網校調查報告 》（Virtual Schools in the U.S. 2021，下稱《報告》），強烈批判美國全日制網校現狀。報告聲明稱，「儘管缺乏研究支持全日制網校，而且全日制網校總體學業表現始終不佳，但該行業仍舊保持着持續增長趨勢。」報告認爲，立法者尚未完全解決網校面臨的六大緊迫問題：管理、資金、責任、課程、教學質量和教師質量。

《報告》指出，2019 - 2020 學年，美國共有 477 所全日制網校招收了 332,379 名美國 K12 公立學校學生，另外還有 306 所同時採用在線和麪對面教學模式的混合式學校共招收了 152,530 名學生。

自 2017 - 2018 學年以來，美國全日制網校和混合式學校的招生人數總計增加 5 萬餘人。雖然本學年網校入學人數的準確數據還沒有被納入到《報告》中，但相關證據已經顯示，這種增長趨勢並不會就此結束。

NEPC 發佈了過去十年 K12 在線教育行業的年度總結。現有證據表明，十年間整個行業的學生學業表現都很糟糕。研究人員發現，2019 - 2020 年全日制網校畢業率僅爲 54.6%，比全國畢業率低 30 個百分點。在美國州問責制之下，只有不到 43% 的全日制網校被評爲合格。這些發現佐證了多年來的學術研究和調查結果，加劇了對於美國公共教育系統表現糟糕和財務管理不善的指責。

當然，NEPC 發佈的也不全是壞消息。《報告》指出，混合式學校往往比網校表現得要好，而由地區或非營利組織運營的網校則比營利性教育管理組織運營的網校表現更好。從各州間看，佛羅里達州的網校表現得相當不錯，在 29 所評級學校中有 16 所獲得了「A 級」。

然而，儘管教育研究人員和時評家爭取了多年，州立法機構在改革網校資金來源和問責機制方面仍收效甚微。例如，在過去兩年中，全美範圍內只有四項法案試圖加強監管在線教育的課程質量，其中三項因沒有獲得足夠支持票數而未能通過。甚至在國家應對新冠肺炎疫情的系列立法行動中，立法者也大多選擇了忽視在線教育問題。

NEPC 在《報告》中表示，「立法者沒有深入思考如何解決在線教育需求，也沒有試圖改變現有的網校教育結構。相反，他們只是設計了給『大出血 』貼上『創可貼 』的應急法案。」

早在 2016 年，已有調查指出全日制網校行業存在嚴重的學術問題和管理弊病，尤其是在營利性實體運營的網校裡。然而 NEPC 發現，這類營利性實體一直在主導着在線教育行業。其中最大的兩家 K12 Inc. 和 Connections Academy 聯合運營着 115 所全日制網校，至今已經持續了 20 年。

整體來看，儘管營利性實體僅運營着 30% 的網校，但卻能爲行業中 60% 的學生提供教育。這是因爲每家營利性全日制網校平均招收 1384 名學生，相比之下，每家非營利性全日制在線學校僅大約招收 400 名學生。

同時，全日制網校招收學生的情況也參差不齊。根據現有信息分析，相對於傳統公立學校，全日制網校招收的有特殊需要的學生僅爲 6.7％，而全國平均佔比 13.1％。 除此之外，混合式學校招收的英語學習學生、拉美裔學生和低收入學生的比例高於一般的 K12 學校。

由於州問責制的多樣性和複雜性，要清晰準確地衡量網校和混合式學校的表現情況很困難。儘管存在這些限制因素，NEPC 仍發現僅有 37% 的營利性全日制網校在所在州獲得了合格等級；而在地區和非營利性組織運營的全日制網校中，獲得合格等級的學校顯然更多，分別佔比 51% 和 64%。以路易斯安那州爲例，在 12 所全日制網校中有 11 所被評爲不合格；在密歇根州，80 所全日制網校中有 71 所被評爲不合格，其中一所學校的分數低至 1.48 分（滿分 100 分）。

值得慶幸的是，NEPC 發現全日制網校在師生比問題上有所改善。當前全日制網校的平均師生比爲 1:27，雖然仍遠高於傳統公立學校的 1:16 和混合式學校的 1:24，但已經大大低於 NEPC 在其上一份報告中披露的 1:59 這一數據。

政策制定方面，報告指出，「幾乎沒有證據表明有新興研究在爲立法行動提供參考。」例如，目前還沒有任何一個州制定出一個全面有效的資助方案，能夠將全日制網校的資助直接與實際成本和運營支出掛鉤。NEPC 還表示，關於加強全日制網校監督和問責機制的法案數量正在減少，而且這些法案就算提出也面臨着很高的失敗率。

NEPC 認爲，主導該行業的營利性實體遊說反對有效監督問責機制，並且其向有關民選官員捐款是痼疾難除的重要原因之一。

數百個地區表示他們打算在疫情平息後繼續開展在線教育，包括利用聯邦政府刺激資金來開辦或擴充全日制網校，一種反補貼趨勢可能會生根發芽。報告共同作者、加利福尼亞杜魯大學（Touro University California）教育學教授 Michael K. Barbour 認爲，這種新興資助方案比將資金交給營利性實體更加明智，因爲這樣資金就可以更加直接地服務於公共教育建設。

但是，即便全美各州通過了 18 項在線教育相關法案，也並不能確保解決全日制網校長期以來存在的問題。哥倫比亞大學師範學院教育學教授 Luis A. Huerta 指出，新法案大多是「緊急情況下的權宜之計」，許多法案都只停留在提供緊急互聯網接入，或統計學生出勤率和評估教師教學等問題上。

Huerta 是 NEPC 報告的共同作者之一，他說：「任何僅因爲 2020 年的相關法案就開辦和擴張網校的行爲都是非常魯莽的。」因爲在 2020 年美國出臺的新冠肺炎疫情緊急法案中，沒有一項是基於在更大範圍內開辦網校的有效經驗而制定的。