煤炭問題調查：如何促進煤炭產業健康可持續發展？
編者按 日前召開的中央經濟工作會議指出，要立足以煤爲主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優化組合。這爲我國煤炭產業長期健康發展指明瞭方向。本報調研組就當前煤炭市場出現的一些問題進行了深入調查採訪，以期更好地推動煤炭行業高質量發展。
誰也沒有想到，一場能源供需博弈，讓煤炭重新成爲輿論焦點。
一年間，煤炭坑口價格由每噸五六百元直逼3000元大關。不僅煤價上了“過山車”，有的供電企業竟然“斷頓”，少數地區出現拉閘限電，嚴重影響生產和生活。儘管有關部門密集出臺的多項保供政策取得階段性勝利，但其暴露出的問題尚未從根本上解決。在“雙碳”目標下，如何讓富煤的中國不重現“煤荒”？在尊重產業規律、遵循市場邏輯的前提下，如何促進煤炭產業健康可持續發展？市場雖已恢復平靜，但還有很多問題有待思考。
煤價一度如“野馬脫繮”
過去的兩個多月，在有關部門強有力的干預下，動力煤價從歷史最高點持續回落，“高燒”的國內煤市也隨之降溫趨穩。
截至11月底，全國電廠存煤已全面超過去年同期，達歷史最高水平。這意味着，今冬明春發電供暖已無缺煤之虞。
煤炭價格波動及造成的後果在一段時間內引起全社會關注。9月份，山西、內蒙古等多個煤炭主產區，都可見到排長隊運煤的重卡車隊。當地羣衆說，上次出現這一幕差不多還是10年前。司機們爭分奪秒拉煤的背後，是煤價幾天一漲甚至一天幾漲的現實。三季度以來，煤價特別是動力煤價進入持續上漲通道，坑口價格離2000元/噸僅一步之遙，而港口5500大卡動力煤價格飆漲至2600元/噸。
煤價一度如脫繮野馬。中煤集團黨委常委、副總經理湯保國在接受採訪時坦言，從事煤炭銷售這麼多年，還是第一次遇到如此“瘋狂”的煤市，這暴露出行業對煤炭供需形勢的估計不足。
進入10月份，北方地區陸續進入採暖季，動力煤價呈現進一步非理性上漲態勢，並屢破歷史高位。10月19日，國家發展改革委發聲，“將充分運用價格法規定的一切必要手段，研究對煤炭價格進行干預的集體措施，促進煤炭價格迴歸合理區間”。
當晚，國家發展改革委連發三文，其中《國家發展改革委研究依法對煤炭價格實行干預措施》，引發市場震盪，動力煤、焦煤、焦炭期貨價格應聲大跌，此後數日煤炭期貨品種價格更是連續回落。
資本的惡意炒作，被認爲是此輪煤炭價格非理性上漲甚至完全脫離供需基本面的主要原因之一。管理方明確釋放出依法加強監管、嚴厲查處資本惡意炒作動力煤期貨的信號。
一場煤炭保價穩供戰就此打響。長期位列全國產煤省份產量前三的晉陝蒙率先啓動響應機制，相關中央企業更肩負起保障國家能源安全穩定供應的職責使命。在一系列組合拳下，煤炭供需緊張狀況得到有效緩解，煤炭價格也逐步回落到相對合理水平。
不過，專家指出，目前的狀況並不代表煤電困境已徹底解除。一旦遇到極寒天氣等特殊情況，煤炭供應或將重回偏緊狀態，而煤價後續走勢能否合理運行，仍將依賴於供求基本面能否穩定。
煤炭爲何如此“瘋狂”
偶然之中有必然。長期以來，煤炭行業發展一直在大起大落中螺旋前進，最直接原因就是供給與需求錯配。
1993年以前，我國煤炭行業以計劃經濟爲主，煤炭由政府定價，價格長期低於價值，煤炭企業靠政府補貼才能維持生產。此後，國家開放除電煤外的其他煤種指導價，煤炭產業進入快速發展期。1997年，受亞洲金融危機和國內外市場變化影響，煤炭市場嚴重供大於求，煤炭價格大幅回落，這輪紅利戛然而止。
2002年，國家放開電煤指導價格，煤炭行業徹底市場化。隨着經濟高速增長，煤炭需求水漲船高，產量、價格飛速增長。秦皇島港5500大卡動力煤價格從2002年每噸275元，上漲到2011年每噸853元。
華能集團能源院市場與電改研究部主任、博士後潘煒告訴記者，煤價第一次衝破1000元大關是2008年，當時正處於國際金融危機爆發前的全球經濟過熱階段，各國貨幣超發，加上雨雪冰凍天氣等因素促成煤價大漲。而今年的煤炭供需矛盾，與當年有不少相似之處。
到2012年，在經濟大環境及供需關係等多方因素影響下，煤炭行業告別“黃金十年”，價格掉頭向下。特別是全球煤炭市場需求開始持續萎縮。國際能源結構優化步伐加快，削減化石能源消費成大趨勢。在國內，經濟下行壓力加大，環保約束增強，節能減排任務艱鉅，高耗能產品產量下降，加之能源革命將帶來低碳能源供給快速增加等，這些因素都在制約煤炭消費需求。數據顯示，2014年，我國煤炭消費總量約35.1億噸，比2013年下降2.9%，煤炭消費增速本世紀以來首次由增轉降，產能過剩讓煤炭產業進入嚴冬。2015年末，本報發出“煤炭產業的出路在哪兒”之問，引起經濟界的關注和討論。
在中國宏觀經濟研究院能源經濟和發展戰略研究中心副主任肖新建看來，今年煤價上漲的主要原因系供需失衡，但首要原因還是需求增長遠超預期。
國家統計局數據顯示，今年前三季度，我國全社會用電量同比增長12.9%(兩年平均7.4%)，帶動全國發電量同比增長10.7%。受來水不足(水力發電量同比下降0.9%)影響，全國火力發電量同比大幅增長11.9%。
“預計僅火電生產，就可以拉動煤炭消費增加約2.5億噸，這是近10年來沒有的。”肖新建說，從供應側來看，煤炭供應未能同步跟上需求增長。前三季度，全國煤炭生產29.3億噸，同比僅增長3.7%，遠低於火電發電量兩位數的同比增速。
供需失衡的直接原因是煤炭供應沒跟上，而產能釋放並不輕鬆。肖新建認爲，供應跟不上需求的主要原因是煤炭生產自身規律造成的，“煤炭生產彈性有限，既涉及採掘、通風、供排水等多環節，還要面對水、火和瓦斯等災害，生產剛性約束強，其生產過程必須提前計劃好”。
記者在中煤集團瞭解到，在中煤集團山西平朔礦區，煤炭保供期間發往港口的運煤列車從每天17列增加到22列，一列運煤車多達100餘個車廂，遇上雨雪需要人工一鏟子一鏟子除雪才能裝煤，否則煤炭運到港口後就因冰凍而無法卸車。僅這小小的生產運輸環節，就限制了煤炭的供應效率。
煤炭供應跟不上，還在於“巧婦難爲無米之炊”。“十三五”以來，煤炭產業深化供給側結構性改革，累計關閉退出落後煤炭產能近10億噸/年，增加先進產能約6.3億噸/年，行業去產能力度較強，供給側彈性不足；另外，對於“雙碳”目標執行偏差，能耗雙控操之過急，局部煤炭產能損失過快，疊加用能需求增長，出現階段性供需錯配。
此外，在煤炭價格上行預期中，市場主體惜售、囤積等不理性行爲，進一步加大了特定時段、特定地區的供需失衡，增強了煤炭價格的上行動力。而市場上存在的一些資本炒作因素，也人爲放大了恐慌情緒，給正常的市場交易秩序帶來擾亂。
數據顯示，今年我國新增3萬多家煤炭貿易主體，煤炭價格經各路資本推波助瀾越擡越高。
當前，煤炭價格已回落至低位。但此輪煤炭供需矛盾與歷史上的歷次波動不同，煤炭去產能、電力體制改革、“雙碳”目標、安全環境監管等多重因素互相交織，充滿了複雜性。
肖新建表示，煤炭生產的剛性約束一直存在，不會因“去產能”就消失。事實上，正是因爲“去產能”政策的成功實施，從制度上完善並有力保障了煤炭的有序生產。
“過去很長一段時間，小散亂煤礦、超產煤礦、未批先建煤礦等不合規產能大量存在，缺乏剛性約束，在煤炭資源浪費、煤礦安全事故頻發、環境污染嚴重等方面引發很多問題。”中國宏觀經濟研究院能源研究所科研處處長蘇銘認爲，煤炭“去產能”淘汰的是落後產能，我國煤炭供應能力是在不斷增強的。
多位接受經濟日報記者採訪的專家均表示，在碳達峰碳中和目標下，我國煤炭消費量會逐步下降，煤炭生產按照自身發展規律來安排供應，即可保障經濟社會發展的需要。同時必須看到，煤電仍是目前最可靠的電力能源，而且在構建以新能源爲主體的新型電力系統中，仍是最主要的調峰電源，在維護電力安全和託底保供方面起到“壓艙石”作用。
在湯保國看來，“燃煤之急”暴露出煤炭行業長期存在的問題——
煤炭生產與消費逆向分佈不平衡。煤炭生產向晉陝蒙等少數省份集中，而煤炭調入地區的需求仍處於高位，生產地與消費地不匹配，煤炭集疏運配套體系不完善，儲備體系不健全，應急保障能力不足。
煤炭效率水平不平衡。從煤礦結構看，先進高效大型現代化煤礦與技術裝備落後、生產效率低下、安全保障能力弱的落後煤礦長期並存；從企業結構看，少數資金實力雄厚、具有國際競爭力的大型煤炭企業與大量技術人才匱乏、管理落後、經營困難的企業長期並存，制約行業整體效率。
市場結構不平衡。煤炭產業集中度不高，過度競爭長期存在。煤炭企業效益過度依賴市場價格，競爭秩序比較混亂。
問題的背後，是我國能源轉型不可迴避的兩大矛盾：一是不斷攀升的用能需求與環境約束之間的矛盾，二是高質量清潔能源需求與低質量化石能源供給之間的矛盾。在“既有能源用、又沒有污染、價格還便宜”這個“能源不可能三角”制約下，實現“雙碳”目標是一項十分複雜的系統工程。
去煤不可太急 轉型不能冒進
空氣污染，煤背鍋；電力保供，煤擔當。在中國經濟社會發展中，煤炭究竟扮演着什麼樣的角色？煤究竟是“黑金”還是“黑鍋”？煤炭對中國經濟意味着什麼？
中國能源研究會高級研究員、中國煤炭工業協會戰略專家牛克洪認爲，此次煤炭緊缺的一個最重要的提醒就是，不可輕視煤炭的作用，至少在中短期，去煤不可太急，能源轉型不可冒進。
我國是全球最大的煤炭生產國和消費國。2020年，探明可直接利用的煤炭儲量1.75萬億噸，佔世界儲量的13.3%；煤炭產量38.4億噸，居世界第一位，出口量僅次於澳大利亞。作爲煤炭大國，煤炭供應緊張令人措手不及。
牛克洪說，這裡有需求增加因素，但供應不足是更主要原因，核心是去煤太急。未來需把住煤炭在中短期仍是主體能源這個定位，在控制總量的前提下，保證煤炭的穩定供應。
從2016年開始，煤炭行業供給側結構性改革開啓，5年間累計退出產能10億噸，淘汰和關閉了大量煤礦。同時，有關部門嚴控新增產能。2016年，《國務院關於煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》提出，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。數據顯示，2019年，國家能源局批覆新增煤礦產能6840萬噸，2020年下降至2330萬噸；今年1月至3月，僅有1470萬噸。
專家表示，一些安全和環保檢查有懶政和“一刀切”的做法。比如，如果某地一個礦井出了問題，該區域內所有礦井都停產整頓，這種簡單做法，對產能釋放也有一定影響，政策實施需更有針對性。
數據顯示，我國煤炭生產集中度不斷提高，山西、陝西、內蒙古總產量佔全國總產量比重超70%。傳統的東北、京津冀、華東、中南、西南等主要產煤區，產量大幅下降。這意味着，煤炭運輸或煤電出力都需要通過遠距離調撥實現。近期發佈的地方經濟三季度數據顯示，地區生產總值排前面的廣東、江蘇、山東、浙江等地，與煤炭主產區都有較大距離，增加了煤炭保供的難度。
日前，中央全面深化改革委員會審議通過的《關於加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》指出，要健全多層次統一電力市場體系，加快建設國家電力市場，引導全國、省(區、市)、區域各層次電力市場協同運行、融合發展，規範統一的交易規則和技術標準，推動形成多元競爭的電力市場格局。
華能集團燃料部市場研究所處長張海林表示，我國煤炭資源稟賦決定了煤炭需要在全國範圍內流通和配置，形成了“西煤東運、北煤南運”的格局，隨着煤炭產能集中度進一步提高，運輸距離變長，全國供應彈性減小，增加了穩定供應的難度。可考慮加強煤炭產能彈性及社會儲備能力建設，和宏觀數據分析預警，以保證煤炭供求穩定。
煤炭進口不暢也被認爲是導致供應緊張的部分原因。以往，我國每年都要進口煤炭3億至4億噸，但由於多方面原因，今年前三季度累計進口煤炭同比下降3.6%。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示，這3億至4億噸約佔我國煤炭消費總量十分之一。如果北煤南運，運費價格很高，東南沿海城市就會選擇從印尼等國進口煤炭，通過海運降低運輸成本。爲此，爲調節國內市場，這一渠道仍需暢通。
從需求端看，要保證煤炭供求平衡，應加快推進電力市場化改革。煤電是用煤大戶，但長期以來，“煤電”關係不暢，煤炭價格大幅上漲後，因電力價格僅可小幅調動，難以反映真實成本，發電企業發電越多虧損越大。
10月12日，國家發展改革委發佈《關於進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》，決定有序放開全部燃煤發電電量上網電價。燃煤發電電量原則上全部進入電力市場，交易價格浮動範圍由現行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大爲上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業市場交易電價不受上浮20%限制。
中央全面深化改革委員會審議通過的《關於加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》對理順煤電價格也多有着墨，提出要改革完善煤電價格市場化形成機制，完善電價傳導機制，促進電力供需之間實現有效平衡。11月17日召開的國務院常務會議明確，我國能源資源稟賦以煤爲主，要從國情實際出發，着力提升煤炭清潔高效利用水平，加快推廣成熟技術商業化運用。決定再設立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規模，推動綠色低碳發展。
促進煤炭供需平衡，還需要全社會的努力。節約用能不僅是美德，在電力、煤炭緊缺的情況下尤爲重要。我國單位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍，應以更大力度節能降耗。
煤炭產業的未來在於清潔利用
如果對煤沒有準確定位和認識，未來“煤荒”可能還會重現。這是調研中煤炭和煤電企業的共識。
習近平總書記不久前在考察國家能源集團榆林化工有限公司時指出，煤炭是我國的主體能源，要按照綠色低碳的發展方向，對標實現碳達峰、碳中和目標任務，立足國情、控制總量、兜住底線，有序減量替代，推進煤炭消費轉型升級。
首先是控制總量。“十四五”時期嚴控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少，這在最近中共中央、國務院出臺的《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》、國務院出臺的《2030年前碳達峰行動方案》，以及《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書中得到集中體現。
其次是兜住底線。我國富煤、貧油、少氣。從資源儲量來看，煤炭佔我國已探明化石能源資源總量的94%左右。從保障國家能源安全看，石油、天然氣對外依存度分別達73%、43%。從替代能源的發展趨勢看，2020年可再生能源發電量佔全社會用電量比重僅29.5%，短期內大幅提高有較大難度。這樣的資源稟賦決定了煤炭在能源結構中的主體地位中短期內難以替代。
轉型的前提是保障能源安全。專家表示，只有發揮好煤炭兜底保供作用，以及煤電在構建新型電力系統中的基礎保障性和系統調節性作用，始終牢牢守住能源安全穩定供應的底線，纔能有效避免新能源間歇性、波動性問題，推動能源轉型平穩過渡。
再次是有序減量替代。能源更替不可能一蹴而就，爲此要大力實施化石能源清潔化，推進煤炭產業綠色清潔高效生產和利用。中國工程院院士謝克昌表示，深刻認識我國能源資源稟賦和煤炭的基礎性保障作用，做好煤炭清潔高效可持續開發利用，是符合當前基本國情、基本能情的選擇。
目前，我國每年開採的煤炭資源60%用於發電領域；同時，在我國電力裝機結構中，50%左右都是煤電。這決定了實現煤炭清潔高效利用必須要在煤電上做文章。
在華能集團總部，記者看到中國第一座整體煤氣化聯合循環(IGCC)項目——華能天津IGCC示範電站模型。IGCC技術融合化工和電力兩大行業，具有發電效率高、環保性能好、二氧化碳處理相對成本較低等突出特點，是目前國際上被驗證的、能夠工業化的、最潔淨最具發展前景的高效燃煤發電技術，承載着中國綠色低碳發電技術的希望和未來。
雖然我國大型發電站發電效率已達較高水平，但中小型煤電機組效率還有很大提升空間。目前，我國30萬千瓦上下的中等機組大概有4.5億千瓦裝機容量，還有大量5萬千瓦左右的小型電站和自備電廠。
中國工程院院士、清華大學原副校長倪維斗認爲，第一要務是儘快提高煤電效率，減少耗煤量。目前仍有大量低效率小容量機組，如果在這方面好好下功夫，也可以大量減少煤的使用。
即使有可替代煤炭的能源，碳達峰後煤炭仍有用武之地。湯保國表示，必須將煤炭上升到國家能源安全“兜底保障”的新高度做出新定位，持續做好煤炭清潔高效利用這篇大文章，不輕易轉移對煤炭的注意力，不輕言“去煤化”。煤炭應逐步由主體能源向保障能源、支撐能源演變，即使將來全面實現了碳中和，電力調峰、鋼鐵生產的碳質還原劑和爲緩解油氣對外依存度保障能源安全的兜底能源都離不開煤炭。據測算，到碳中和時，我國年煤炭需求量仍需12億噸左右。
除了燃煤，還有一個重要路徑就是讓煤從燃料轉變爲原料。目前看，發展煤化工產業已成爲發揮我國能源資源稟賦特點，推進煤炭消費轉型升級，保障國家能源資源安全的重要途徑。
在雙碳目標下，讓黑色的煤炭“綠”起來，是未來產業發展的唯一選擇。如今，留給煤炭產業轉型發展的時間已經非常緊迫。煤炭行業必須勇敢地迎接挑戰，走出“市場好時無心轉型，市場差時無力轉型”的怪圈，堅定不移地走好轉型發展之路。
(調研組成員：徐 涵 顧 陽 黃曉芳 王軼辰)