評論 | 以高質量監管釋放金融創新活力

在2023年3月中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》中，金融業是重點改革行業之一。我國自20世紀90年代以來主要基於分業監管理念設置的一整套機構框架和法律規則，幾經變化，至此基本上告一段落，通過此輪改革，必然朝着中國式現代化建設和高質量發展的新要求轉型，金融監管格局和金融業發展態勢必將出現“重構性”演變。對金融改革方案的多方解讀，迄今爲止似乎集中在三個方面，一是通過機構整合而出現的職能調整和權責重劃；二是國有金融資產所有權的實現形式改革；三是監管機構的行政事業編制變化，以及由此帶來的監管從業人員的身份和薪酬待遇影響。需要深入思考的是，黨的二十大報告提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。那麼金融業應該發揮怎樣的作用？未來金融監管努力的方向和重點何在？

金融安全和金融業高質量發展同樣重要

統籌安全和發展，在金融業裡尤其重要。對於金融創新和金融監管，已有的研究文獻可謂浩如煙海，這些都是長期金融發展史上持續不斷的創新驅動、時常出現的金融動盪迫使監管當局應對和反思的產物。但從風險防範角度看，監管過度和監管不足在金融史上仍然交替出現，迄今不絕。後者因監管不足，個別金融創新可能通過金融體系傳導彙集，釀成系統性金融風險，加劇危機動盪；前者爲避免危機和動盪，監管者嚴防死守，陷入“放亂收死”的循環，結果抑制了金融創新，失去其催生技術創新的機會或遲滯產業升級進程。

如果說維護金融安全和金融穩定是底線和保障，那麼促進金融業發展、激發金融活力以支撐高質量發展就是目標和方向。經濟社會發展的過程，可以理解爲社會剩餘通過金融業的動員不斷涌入實體經濟的過程。經濟要實現高質量發展，必然要求有足夠的金融創新作支撐。統籌安全和發展，要求在保證金融發展效率的同時降低金融風險，在發展和安全之間尋求適當的均衡點，其可被稱爲“適配性”。這樣金融創新與金融監管之間就形成彼此相容、共生促進的良性關係。“彼此相容”就是金融創新的每種行爲均有相應的監管進行匹配；“共生促進”是指金融創新與金融監管之間相互協調，彼此成就、相互促進。

警惕中國金融監管理念的“歷史鎖定”

回顧歷史上的三次產業革命，每一次技術進步和產業升級都由不同類型的金融作爲支撐。正如陳雨露在《工業革命、金融革命與系統性風險治理》一文中指出的，第一次產業革命的重要標誌爲蒸汽機的改良與大規模運用，與之相對應的金融業態便是大型商業銀行體系，相應的金融監管則爲以中央銀行爲代表的一系列制度設施。第二次產業革命的重要標誌爲電氣化和內燃機車，對應的金融創新是資本市場和投資銀行體系發展，隨後的金融監管也圍繞貨幣穩定性和資本市場公開透明所展開。第三次產業革命的重要標誌是計算機和信息化，對應的金融創新是以風險投資爲主的各種創業投資體系。可以看到，產業革命史演變基本呈現出一幅“技術創新和產業革命——金融業態創新——金融監管變革”的脈絡。對此我們不妨稱之爲“陳雨露觀察”。

對中國來說，四十多年的改革開放和現代化建設，幾乎相當於三次產業革命同時啓動的進程。在此期間，中國開啓了以大規模重化工業爲主的第一次產業革命，相應的金融業態則以大型商業銀行和中央銀行體系爲支撐；幾乎同步跟進的以電氣化和分散動力爲主要特徵的第二次產業革命，相應地發展出了以資本市場、投資銀行體系爲主的金融業態。當然，我國也及時抓住了第三次產業革命浪潮的新機遇，以各種風險投資爲主的金融業態從中立下了汗馬功勞。對這段歷史，張維迎教授在《我所經歷的三次工業革命》一文中有生動的敘述。我們不妨稱之爲“張維迎慨嘆”。

中國的三次產業革命和三類金融業態在一代人的時間內同時出現。但這種“壓縮餅乾式”的發展進程容易引發一個問題：以重化工和機器大工業爲主的第一次產業革命自然催生出其支撐性的金融業態——大型商業銀行體系，並不可避免地成爲主流金融業態，從而使對商業銀行的監管佔據了監管者的主要精力，自然形成相應的以商業銀行爲主導的監管理念。在這 種理念下，金融的風險防範、資產的可抵押性、金融主體運營的穩健性獲得壓倒性優勢。而支撐第三次、甚至第四次產業革命需要的金融創新，則容易被視爲“異類”。

中國要實現高質量發展，必須勇敢擁抱未來，這就需要構建一個適應未來創新的金融模式與之相適配，更需要一個相應的監管體系與這種金融模式相適配。從“陳雨露觀察”到“張維迎慨嘆”，我們有理由提醒自己，特殊的產業革命歷史進程會不會造成我國金融監管理念的“歷史鎖定”。

有活力的金融創新

呼喚高水平的金融監管

一部金融發展史，也是金融監管和金融創新之間關係的演變史。有研究表明，一個運轉高效的現代市場，必須有一個相應嚴格而高效的政府監管做後盾。正如前不久李強總理在海南調研時指出的：“只有管得住才能放得開。”

本次金融監管改革方案中明確要強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，還特別將投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局，將投資者保護理念深度嵌入市場交易、機構監管、稽查執法等各個環節的制度安排，能夠通過更統一的制度設計，進行全市場、跨區域、全覆蓋的監管，提升監管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護網，快速掌控風險範圍和傳播鏈條。

坦率地講，我國長期以來擅長的是機構監管，即以准入審批和經營牌照爲表現的許可式監管。但真正能夠高效識別風險的監管手段是事中監管，即行爲監管和功能監管。尤其是行爲監管，無論是否有牌照、是否有資格，只要在金融市場上有任何違反現有規則的行爲，就能被及時發現和查處。這就意味着監管方需要有高效的風險識別能力和查處手段。這就要求監管方必須提升自身監管技能，具備超越市場主體的專業化水平，有能力對市場上無論怎樣複雜的股權結構、資產構成、關聯關係、資金流向進行穿透式監管。

相反，動輒靠窗口審批、發放許可證一類的監管方式，必然無法適應快速演化、充滿活力的金融業。如果監管理念不轉變，搞“削足適履”式的管控，一定條件下可能也能保障金融穩定，但可能會使我們錯失金融創新帶來的高質量發展機會。在當前及今後全球競爭形勢下，這種錯失可能是中國式現代化不可接受的。

在市場經濟條件下，經濟增長的歷史其實是人們在不確定性世界裡，不斷通過試錯而實現創新決策，推動專業化分工不斷深化，從而形成競爭—合作交易秩序不斷擴展的過程。其中金融通過配置風險以配置資源，源源不斷地動員一個社會的剩餘流向創新領域，去資助或補償那些前沿冒險活動。這就需要構建一個實現有效監管從而促進金融創新的“適配器”。檢驗這個適配器“性能”的，是其能否和怎樣在儘可能廣泛的參與者之間，實現“出資人”與“用錢人”之間的匹配，催生更多創新。地能盡其力，人能盡其才，貨能暢其流，方能打造一片生機勃勃的產業發展圖景。我們分別以已有的指標體系討論了這種適配性的存在性，以出資人——融資人——監管人的動態博弈模型討論了這種適配性的形成機理，並以工業革命史中的若干案例，討論適配性在不同環境和歷史階段呈現出來的後果。

如何打造金融創新

與金融監管的“適配器”

“適配器”意味着金融監管機構不能過度干預金融創新，但也不能完全放任不管。應該通過適當的監管措施，支持和促進金融創新的發展，同時避免金融創新帶來的風險，確保金融市場的穩定性和公平性，爲經濟增長和社會發展作出貢獻。

金融監管體制改革引發國內外極大關注。新體制架構的落地運行需要一個過程。但從激發金融創新活力、促進金融高質量發展，以支撐經濟高質量發展的要求看，下一步我國金融監管與金融創新的適配性，必然成爲此次改革後亟待解決的大問題。

重塑監管理念，實現監管與激勵創新的平衡。監管部門應當採取適度、有序、柔性的監管手段，避免過度約束創新活動。要在尊重市場規律的前提下，爲金融機構提供便利的政策環境，以激發金融市場活力。提倡創新型金融產品與服務的研發及推廣，並優化配套機制，以促進金融創新服務和產品的孵化。同時，建立健全有序的退出機制，對不符合監管要求或被監測到違規行爲的金融創新行爲，要給予一定程度的約束。

優化監管機制，強化事中監管能力。持續改進和創新監管機制，以適應金融市場的快速發展。加強跨部門協同，將各部門、監管機構的力量團結起來，共同組成一個健全的監管體系。利用科技手段，如大數據、人工智能、隱私計算等，實現監管部門間的數據安全共享和應用，在實時監測金融市場動態的基礎上，做好金融風險的預警、防範和應對，確保風險可控，創新活動能持續推進。

監管隊伍建設應突出專業化和法治化，避免過度行政化。引入優勝劣汰機制，吸引更多高水平、專業化的金融專家和法律人才涌入監管隊伍，淡化行政級別和公務員身份色彩，使整個隊伍具備適應新業態、新形式金融活動的監管能力。

作者：時紅秀 鄔嘉晟，單位：中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部，中共中央黨校（國家行政學院）研究生院，其中時紅秀系該校經濟學教研部教授