“四高”城區陷入“成長的煩惱”，佛山禪城以全域土整“加減法”突圍

南方財經全媒體記者趙曉晨 實習生龐卓詠 佛山報道

今年中央一號文件提出要在耕地總量不減少、永久基本農田佈局基本穩定的前提下，開展以縣域爲統籌單元、以鄉鎮爲基本實施單元的全域土地綜合整治。

自然資源部數據顯示，截至2024年9月，全國25個省份共實施全域土地綜合整治試點1500多個，投入資金6700多億元，完成整治總規模720多萬畝，實現新增耕地66萬畝。

全域土地綜合整治不僅涉及農用地整治、建設用地整理、生態保護修復，還注重對現狀不合理、低效的土地開發利用方式及結構進行適度調整，實現空間佈局優化，土地利用效率提升。

當全國超過 1500 個試點區在縣鄉間推進空間重構，許多開發強度逼近極限的城區陷入存量更新困局之際，在粵港澳大灣區，佛山禪城的探索正爲城市中心區的空間治理提供新的解法。

禪城全域土地綜合整治的特殊性在於矛盾的高度濃縮：這裡既有以佛山全市4%面積貢獻18%GDP的產業密度，又有大量碎片化的耕地“小田”，既承載着建設“一高四新”高質量都市型工業體系的重任，又面臨低效工業園的轉型陣痛。

在此背景下，禪城的突圍路徑呈現出清晰的思路：通過產權重組、混合開發、生態評估等要素市場化配置機制，將全域土整項目轉化爲可量化、可持續的價值循環體系。既爲空間開發保證資金來源和新動能，也保障了項目的迅速落地和持續運營。

禪城的空間困局，折射出大灣區高密度城區的共性難題。

全區耕地平均面積不足5畝，老舊工業園區體量小而分散，“老城”裡夾雜歷史建築、閒置廠房與低效用地散佈……

“這些，都指向了同一個問題：空間佈局混雜，增量嚴重不足。”禪城區委常委、副區長林均恆坦言。目前禪城第三產業佔比超70%，開發強度高達82%，接近90%的區域處於城鎮開發邊界內，與此同時，傳統產業外遷留下的舊廠房、舊園區亟需與新經濟業態嫁接。

全域土地綜合整治爲禪城提供了破題契機。2024年，禪城啓動謀劃編制《佛山市禪城區全域土地綜合整治項目實施方案》（下稱《實施方案》），並於當年11月份獲得省自然資源廳批覆，根據實施方案，禪城以“耕地連片、產業集中、舊城煥新、生態提升”四大抓手，推動空間要素重組。

目前，部分項目已完成招投標、進場施工。南莊鎮賀豐村耕地集中整治區建設項目、小西灣耕地集中整治區已完工，已儲備耕地約310畝，可供分階段解決耕地碎片化問題，城市中心的連片耕地有望實現。賀豐杏頭千畝產業園、河滘千畝產業園已基本完成土地整備。廣湛高鐵周邊郊邊村改造項目亦同步啓動。

“實施全域土地綜合整治，禪城正當其時。”禪城區委書記嚴冰表示，作爲佛山中心城區，土地是禪城最稀缺的資源，進行全域土地綜合整治，打開的是發展空間，躍升的是城市能級，引發的是城市發展範式的深刻變革。

而這一探索在全市、全省都具有樣本意義。2025年，廣東省自然資源廳推動全域土地綜合整治分區分類施策，將探索高度城市化地區全域土地綜合整治的實施路徑作爲重點，力求在土地資源高效利用與城市可持續發展的融合上取得突破。

在大灣區內，類似禪城這樣具備“人口密度高”“產業效能高”“開發強度高”及“城市品質高”四高特徵的城區有很多。

橫向看，深圳福田、廣州天河等同類城區雖通過大片區更新和城中村改造釋放空間，但在房地產下行的週期下，傳統的“拆舊建新”模式已難複製；縱向看，禪城作爲存量再開發主導區，需在82%開發強度下做“空間乘法”，在有限空間裡精準配置產業、生態、文化要素，淬鍊出高密度城區發展的獨特韌性。挑戰更大，意義也更深遠。

正如華南理工大學副教授車樂所言：“全域土地綜合整治是一個價值立方體，要綜合去平衡經濟價值、生態價值、歷史文化價值、社會價值以及生態價值。在建設用地整理方面，禪城需要用地做減法，空間做加法，振興做乘法。”

相較於南海、三水等仍保留增量開發空間的區域，禪城面臨的現實約束更爲明顯。但是作爲中心城區，禪城在提升載體容積率的潛力上比其他地區要高，空間集約和價值轉化能力更強，在同等用地規模下可承載更高能級的經濟活動。

（禪城力爭實現“良田比較集中，村莊佈局優化，產業集聚發展，生態健康優美”。禪城區委宣傳部供圖）

沿着南莊賀豐村的村道漫步，變化在每一寸土地上悄然生長。曾經荒草叢生的南街村角落，如今鋪展着一片平整的翠色，佔地600平方米的小公園成爲村民休閒娛樂好去處。更遠處，低矮斑駁的舊廠房被現代化的多層標準工業廠房所取代。

過去幾年裡，禪城此前已涌現全域土地綜合整治的許多案例，成效頗豐。隨着2025年佛山市禪城區全域土地綜合整治項目啓動，禪城區全域土地綜合整治進入新階段。

據悉，2025年禪城將全力推動65個項目，計劃總投資約129億元。同時，零碳循環產業園項目、產業+耕地/農業模式、佛山樑園活化利用項目等10個投資項目簽約落地禪城，項目涵蓋產業、文旅、農業等多方面。

林均恆介紹，禪城將緊緊圍繞“良田比較集中，村莊佈局優化，產業集聚發展，生態健康優美”的二十四字方針，探索走出一條有禪城特色的高強度開發中心城區全域土地綜合整治之路。

“在廣東現階段，全域土地綜合整治落地大多面臨來自資本融資和政策創新設計等方面共性問題。”車樂指出，全域土地綜合整治要實現長久效益，不僅要將空間或自然要素的整合與產業培育、集聚發展相結合，還要把制度保障與整治措施緊密相連，確保持續長久發展。

禪城亟需針對這些共性矛盾破壁實踐。南方財經全媒體記者梳理《實施方案》發現主要目標一是提出構建“雙核驅動”的高水平現代產業服務體系，以及“一高四新”的高質量都市型工業體系；二是將自然資源要素組合配置，以“組合搭配”的方式，形成“禪城特色”的都市中心耕地保護模式，實現中心城區耕地長效保護及可持續發展。

當存量再開發一步步進入深水區，愈發考驗制度創新的精準度。從《實施方案》細節來看，禪城特色在於通過“整治+農業發展”“整治+片區聯動”“整治+產業賦能”“整治+風貌提升”“整治+資源補償”“整治+專業運營”等綜合開發模型，推動資源要素市場化變現，實現區域開發與市場融資的平衡。

資金籌措是首要關卡。比如，禪城在全省率先成立的“百千萬工程”產業聚富金，通過政府牽線、村村合作、銀行參與，撬動社會資本、金融力量，推動集體經濟較好的農村盤活利用閒置資金，實現多方共贏。項目建設村通過聚富金申請項目資金，貸款利率將低於一般市場銀行貸款利率。如某村投資項目資金需求4000萬元，通過聚富金渠道申請，預計可降低成本支出6.25%。

而針對村民擔憂的土地整治後收入如何保證方面，禪城建立跨村產業協同發展網絡，完善騰挪補償機制。郊邊村城中村改造項目在改造模式上大膽創新，採取政府統籌整備土地模式，由國資企業主導，採用“徵收+收儲”的方式對郊邊村城中村改造項目進行整村拆除新建，對土地進行分期整合，並按規劃功能進行管理和開發建設，在後續拆遷安置政策也多有創新。

禪城經驗表明，高密度城區的全域土整不僅需要實現空間重構與產業升級的閉環，還要以制度創新完成短期投入與長效運營的銜接。隨着佛山高鐵未來城、南莊高端精密智造產業園、郊邊村城中村改造等項目推進，禪城“空間突圍”的乘數效應將進一步顯現。