楊志勇｜經濟穩健前行的財政政策保障：挑戰與對策

連續實施多年的積極財政政策面對同一政策效力遞減難題。近年來，我國通過對財政政策工具的優化，實現了財政政策的提質增效。進一步提高財政政策的效能，更好地爲經濟穩健前行提供重要保障，需要更深入地分析財政政策運行中遇到的挑戰，採取更加有效的措施。中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇研究員在《國家治理》週刊撰文指出，財政政策的可持續性，尤其是積極的財政政策的可持續性，是確保財政政策效能的最直接挑戰。對此，應以優化現有財政政策爲切入，更好發揮財政政策保障作用，並形成公共政策合力，讓市場主體以及社會各個層面都動起來，共同促進宏觀經濟的穩定。

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可持續性是財政政策的最直接挑戰

積極財政政策已經連續實施14年，特別是近年來，中國連續實施大規模減稅降費政策，宏觀稅負持續下降，一定程度上使積極財政政策面臨諸多挑戰，首當其衝的便是財政政策的可持續性問題。

多年連續實施大幅度減稅降費，在“十三五”時期新增減稅降費超過7.6萬億元的基礎上，2021年又新增減稅降費1.1萬億元。從表1來看，2012年以來財政收入增速總體上持續下降，從2012年的10.2%下滑至2019年的3.8%，再到2020年受疫情影響，收入增速下降3.9%。2021年財政收入同比增速10.7%，這是在2020年負增長基礎上的較快增長，但2021年第四季度財政收入已經出現負增長。在財政收入形勢嚴峻的同時，繼續實施新的減稅降費政策面臨極爲嚴峻的挑戰。

地方債務負擔持續上升，還本付息壓力大。地方債風險總體可控，且管理日趨規範，債權期限結構越來越合理。通過確定地方債限額，“開前門、堵後門”，使得地方債信息越來越透明，這是值得充分肯定的。2021年地方政府債務支付利息9280億元，同比增長16.54%。分一般債務和專項債務看，專項債付息支出規模高於一般債付息支出規模。江蘇、四川、內蒙古及廣東等地區的一般債券付息支出較高超過200億元，浙江、四川及安徽等地區專項債券付息支出超過200億元，江蘇、廣東及山東則超過300億元。

另外，2021年一般債券付息支出同比增速明顯慢於專項債券付息支出增速。一般債付息支出同比增速約爲7%，僅西藏地區同比增速超過20%。專項債付息支出同比增速約爲30%，超過14個地區同比增速超過30%，其中西藏、山西、新疆、江西、雲南、黑龍江等地區增速超過40%。兩類債務付息同比增速較快的地區爲西藏、山西、江西、黑龍江、甘肅、廣東等地區。從一般債付息支出負擔看，內蒙古、青海、寧夏、吉林、黑龍江、遼寧等地區一般債付息支出負擔較重，佔一般預算支出規模均超過3%，其中內蒙古佔比超過4%；相對發達地區佔比較低，如天津、北京、廣東、上海等地區不超過1.2%。

地方債的壓力還反映在地方專項債項目自身的可持續性上。按照規定，專項債項目應該是收益可以覆蓋成本的項目，但在現實中，不少項目做不到這一點，有的甚至連維持利息支出都有難度。此外，數額不清的地方隱性債，也意味着討論地方債負擔僅僅關注顯性債是遠遠不夠的。

提高財政政策保障效率的途徑與績效評估

財政政策效率的提高

連續實施多年的積極財政政策面對同一政策效力遞減難題，如何進一步提高政策效率，是發揮財政政策保障功能所遇到的一項重要挑戰。財政支出政策和減稅降費政策與其他公共政策一樣，都有政策效力遞減問題。近年來，我國通過對財政政策工具的優化，實現了積極財政政策的提質增效。與此同時，我國還需要未雨綢繆，讓積極的財政政策發揮更大效能。

毫無疑問，積極財政政策轉型是追求更高效率財政政策之所需。近年來，面向小微企業和個體工商戶的減稅降費政策，面向先進製造業的減稅降費政策，以及其他減稅降費政策，在促進“六保”“六穩”目標任務的落實上，均發揮了積極作用，無論是舊政策的延續，還是新政策的出臺，都是如此。減稅降費政策其中保市場主體、保就業意圖非常明顯。小微企業和個體工商戶所繳納的稅收並不多，相應地，對它們減稅所讓與的財政收入也不算多，但政策效果卻較顯著。而對先進製造企業減稅降費，可以減輕先進製造業企業的資金負擔，有利於創新，但減稅降費仍是有限度的。

減稅降費政策的實施需要以政府的正常運作爲前提。儘管減稅降費政策的有效性可以從“經濟-財政-經濟”原理中得到支持，但財政政策實踐表明，超過限度的減稅降費所帶來的挑戰更多。如美國20世紀80年代的里根政府奉行供給學派的減稅政策，結果導致債臺高築；到了90年代，克林頓政府增稅反而改善了財政狀況。儘管這是美國的財政政策實踐結果，但對於中國也是有啓發意義的。財政政策效率的進一步提升，需要更充分地考慮政策實施的環境以及政策的針對性問題。

財政政策績效的有效評估

財政政策保障的效率提高，需要對政策績效進行評估。加強財政政策績效評估，也是財政現代化所不可或缺的。任何公共政策的實施都需要耗費成本。提高財政資源配置效率，要求儘可能降低公共政策成本，提高公共政策績效。財政政策績效評估，可以促進財政政策具體實施方式的優化。目前，財政政策績效評估總體上看還是“粗線條”的，通過構建指標體系進行評價還有較大的優化空間。財政政策評估不同於市場上的項目評估，因此缺少市場和可參照系，同時也意味着評估有較大的難度。財政政策評估需要立足實踐，既要立足國情，又要借鑑海外有益經驗，如可借鑑參考日本、韓國、南非政策評估的經驗、做法。財政政策評估也需要發展相應的政策評估理論，加強計量經濟學方法在政策評估中的運用從而讓政策評估方法更加科學，評估結果的應用基礎也會更加牢靠。通過將計量經濟學與構建預算績效評估指標體系相結合應用，可以爲財政政策的提質增效及轉型提供切實指導。

財政政策運作方式的選擇

財政政策類型的選擇

積極財政政策穩定經濟的目標明確，但作爲週期性財政政策，長期實施仍需要更加充分的理論依據。在恢復經濟增長階段，積極財政政策是必需的，但經濟增長進入正軌之後，是否繼續積極財政政策，對此爭議較多。時下常見財政政策恢復常態的說法，在理論上仍有諸多含糊之處。從財政政策實踐來說，恢復常態在很大程度上被視作財政政策趨向中性，但這種理解實際上是片面的。如果只是將財政政策的擴張和緊縮視爲非常態、將中性財政政策視爲常態，那麼可以說，現代財政政策在多數時期是處於非常態的，顯然這樣的說法有違實際。現實不可能脫離擴張、緊縮或者中性這三種政策類型中的一種，而且不可能一直停留在某一種狀態。財政政策保障的關鍵是選擇合理的財政政策類型，而不是強調所謂政策的常態化。只要有利於經濟穩健前行的財政政策，就是當下所應該選擇的政策類型。

財政政策與貨幣政策的有機協調

財政政策保障作用的發揮離不開財政政策與貨幣政策的有機協調。財政政策和貨幣政策的協調是個老問題。從現實來看，積極財政政策的實施在很大程度上需要公共債務規模的擴大。國債和地方債的順利發行，需要市場有合理的流動性，而這需要貨幣政策的配合。財政政策與貨幣政策的總目標一致，但在具體操作中，卻容易出現政策方向相悖的問題。

經濟形勢的日趨複雜，決定了擴張緊縮之類的簡單線性政策操作思維是遠遠不夠的。而且，這樣在政策具體操作中，很容易以直覺選擇代替科學決策，讓政策保障目標不能實現。財政政策和貨幣政策是宏觀經濟的兩大政策，有機協調亟待有立得住的理論支持。現代貨幣理論（Modern Monetary Theory，MMT）有一段時間備受推崇。這是一種似是而非，同時又是似非而是的理論。表面上看，它挑戰赤字貨幣化、財政貨幣化等命題，但它又指出財政與貨幣之間的實質關係，雖然在許多細節上還有進一步發展的空間。對於這樣的理論，我們需要批判式地借鑑，同時更需要立足國情，發展具有中國特色的宏觀經濟調控理論，讓財政政策和貨幣政策的有機協調有科學理論加以指導。

開放型經濟條件下的財政政策保障

財政政策保障最初主要面向國內經濟，但是隨着經濟全球化以及不斷出現的逆全球化插曲，開放型經濟條件下的財政政策保障難度日趨加大。可以說，財政政策的國際協調難度大，全球治理格局正急劇變化，逆全球化插曲不斷出現，同時世界經濟間的聯繫事實上又須臾不可分離，財政政策保障的國際面向亟待系統化的可操作性的理論加以支持。現實中，開放型經濟本身就面臨諸多不確定性，這不僅僅是疫情防控所帶來的不確定性，更有經貿爭端的不確定性，甚至還有戰爭的不確定性。疫情防控只是讓這樣的不確定性變得更加複雜。財政政策保障亟待發展出更多能適應新發展格局需要的財政政策理論。另外，數字經濟的發展也讓開放型經濟的財政政策保障難度進一步加大。

更好發揮財政政策保障作用需要關注的四個方面

區分短期和中長期問題，更有效地面對財政可持續的挑戰

財政政策可持續性其中一個重要內容就是財政困難問題，財政困難有短期和中長期之分，有全局和局部之分。財政困難是財政風險的體現，一個地區的財政風險如未防範好，可能擴散爲更大的風險，特別是地方債、地方隱性債風險，在一定程度上具有傳染性特徵。

困難有輕重緩急，先要解決好短期問題，否則連應對中長期問題的機會都沒有。市場經濟條件下的財政政策，其本身就是爲應對短期問題而產生的。以地方債問題爲例，其需要靠經濟發展來解決，如果只是單純地強調改革財政體制，賦予地方更多財權，並不能從根本上解決問題。

關於地方政府債務中的存量問題，則需要通過盤活存量來解決。鉅額存量債意味着僅靠增加未來收入的做法是解決不了的，爲此必須選擇將政府資產存量轉化爲收入的思路來解決問題。加快構建政府綜合財務報告體系，特別是編制政府資產負債表，摸清政府資產的準確信息，讓地方政府資產的變現可以在應對地方債務風險上發揮作用。這裡，政府資產的流動性問題也需要重視。僅有資產，不能變現，或變現折價太多，都需要通過政府治理效率提升予以解決。

政府資產在中長期問題應對中同樣有用。從中長期來看，財政政策保障需要統籌政府的各種可支配財力。除了常規的財政收入之外，國有經濟、國有資源與國有土地以及其他各種政府資產，都可以爲財政政策保障提供可支配財力。開放經濟條件下，在國際經濟競爭中，如何發揮國有制和公有制經濟的優勢，還有許多問題，如競爭中性等，都需要進一步探討。

充分發揮超大規模國內市場優勢，更好地發揮財政政策保障作用

中國經濟韌性離不開超大規模國內市場支撐，因此，宏觀經濟政策的選擇也應以國內市場高效運行爲重點。中國是世界第一人口大國，經濟體量世界第二，居民收入水平逐年提高，但這更多表明的是中國市場規模之大，卻並不意味着高效的市場。對此，應該建立起高效的市場運行機制，讓旺盛的市場需求得到充分釋放、讓市場供給充分有效。消費升級換代是當下國內市場的重要特徵之一，這對高品質商品供給也提出新的要求。眼下，我們需要提防高品質商品斷供的風險，特別是以高新技術爲支撐的商品。對此，需要從消費市場、供給市場，以及產業鏈供應鏈內部市場共同發力，提供財政政策保障。

從我國財政政策實踐中汲取智慧

財政政策的有效性必須建立在持續性前提上。財政政策依託於財政工作，如果缺乏對財政正常運行的態勢的把握與理解，也就難以真正瞭解財政政策。如果只是用赤字率的高低來判斷財政運行狀況是遠遠不夠的。僅就“讓財政赤字率低一點”這一目標而言，其是容易實現的，但這也只能說是低水平的財政運行。而要追求更高水平的財政運行，則需要處理好積極財政政策平衡問題。新中國成立至今豐富的財政政策實踐，充分說明了政策選擇必須與體制機制緊密聯繫，只有進一步改革體制機制，加快全面深化改革，財政政策保障作用的傳遞才更加順暢，財政政策、貨幣政策以及其他公共政策的合力纔會得到更有效的發揮。

構建財政政策新理論，爲財政政策保障提供科學依據

現實的發展仍然需要不斷創造出新的財政政策理論。新的財政政策理論的構建，涉及上文所述的財政政策常態化等問題。財政政策有擴張、緊縮、中性之分，相機抉擇的財政政策在未來還會有新表現嗎？擴張、緊縮、中性與經濟週期緊密聯繫，而未來經濟週期變動還會和當前一致嗎？數字經濟和科技創新對經濟週期有什麼影響？等等都需要進一步探討。在市場經濟條件下，未來貨幣政策怎麼與財政政策配合還有很多新問題需要面對。

根據傳統的財政政策理論，財政政策運作必然涉及財政政策作用的發揮。我國個人所得稅佔稅收收入之比較低，這對於財政政策發揮其自動穩定器作用會帶來一定影響。如果再考慮到個人所得稅的累進性與國際稅收競爭之間的矛盾，稅收與公平問題和稅收與競爭問題交織在一起，個人所得稅累進程度的未來走向也值得進一步討論。而進入新發展階段，隨着國內外發展環境變化與發展重點調整，中國是否會出現超越傳統分析思路的積極財政政策？我國曾有過企業收入是最主要的財政收入構成的階段。這一階段的前提是國有經濟在國民經濟中佔比大。而實行生產資料公有制，雖然有效解決了資本主義社會裡生產資料私有制和社會化生產的矛盾問題，但實踐表明其生產效率難以滿足當今需求。社會生產的矛盾以不同於私有制經濟下的另外一種形式表現出來，這可以看作是計劃經濟的低效率。以此爲背景，我國開始探索出社會主義市場經濟之路。未來社會主義市場經濟下的積極的財政政策又應該是什麼樣的？結合當今體制機制改革和技術的變化，以及由此帶來的規模經濟，可以看到，今後中央和地方事權可能還需作出進一步調整，當然這裡還涉及很多具體問題需要深入探討。

時至今日，宏觀經濟政策的選擇已經超越“面多了加水、水多了加面”的簡單操作模式，必須跳出鬆緊政策單一維度選擇思路。讓宏觀經濟政策更好的持續發揮作用，就必須在經濟穩健前行的目標下，充分釋放市場活力，實現高質量發展。以優化現有財政政策爲切入，更好發揮財政政策保障作用，並形成公共政策合力，讓市場主體以及社會各個層面都動起來，共同促進宏觀經濟的穩定，或是今後一段時期財政工作的重點。同時也應認識到，這一需求並不是傳統財政政策理論可以實現的，需要創新發展出更接地氣的新財政政策理論。

“十四五”時期，中國經濟發展面臨着更加複雜多變的國內外環境，這意味着我國在宏觀經濟政策選擇上需要達到更高的水平。經濟政策走向的選擇，需要建立在對宏觀經濟形勢的充分把握之上。從本質上看，宏觀經濟政策的選擇本來就是隨着短期經濟形勢需求變化而作出調整的。宏觀經濟形勢變了，經濟政策就要有相應的變化，加之開放經濟體制所遇到的新挑戰，讓宏觀經濟形勢的判斷更加困難。這無疑都需要新的理論研究支撐。

宏觀經濟政策基於經濟體制，也基於宏觀經濟治理格局。好的宏觀經濟體制和好的宏觀經濟治理格局能有效減輕財政政策選擇時可能面對的壓力，減少政策誤判的成本。相應地，有效的貨幣政策同樣會減少貨幣供應量選擇的誤判。總之，新的財政政策理論應能釐清財政政策與貨幣政策的關係，併爲明確財政政策保障作用發揮過程中貨幣政策合理定位提供充分且科學的理論依據。

來源 |《國家治理》週刊2022年3月上

原文標題 | 經濟穩健前行的財政政策保障：挑戰與對策

作者 | 中國社會科學院財經戰略研究院副院長、研究員 楊志勇

新媒體編輯 | 程靜靜

原文責編 | 李懿

美編 | 石玉

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