應對人口老齡化挑戰

第七次全國人口普查結果顯示，近年來我國總和生育率已跌至1.3，進入了超低生育率階段；我國60歲及以上人口占總人口比重爲18.70%，其中，65歲及以上人口占13.50%，將很快進入中度老齡化社會。人口老齡化對我國社會經濟發展產生深遠影響，破解人口老齡化難題需要多措並舉、綜合施策，特別是要加強教育政策和生育政策協同，這樣才能穩步提升生育率水平，促進全社會人力資本積累，保持宏觀經濟穩定健康發展。

人口老齡化威脅經濟可持續發展

經濟發展到一定水平必然出現人口老齡化。按照聯合國1956年確立的標準，一國或地區65歲以上老人超過總人口的7%即進入老齡化社會，1982年又將標準調整爲60歲以上老人佔總人口的10%。無論是按新標準還是老標準，我國在2000年前後就已經進入了老齡化社會。老齡化的直接原因是低生育率和人均壽命延長，但歸根到底是經濟發展的結果。從國際經驗看，當一國或地區人均國內生產總值（GDP）超過3000—5000美元以後，就會陸續進入老齡化社會。近40年來，我國是全球經濟增長最迅速的國家，也是老齡化速度較快的國家之一。除經濟增長因素外，上世紀70年代我國開始實行的計劃生育政策也深刻影響了國民生育行爲，加速了我國老齡化進程。

我國人口老齡化有着自身獨有的特點。一是老齡化速度快。1990—2020年，我國老齡人口年均增速較世界平均水平高出0.8個百分點。二是老齡羣體規模較大。2020年，我國老齡人口比重較世界平均水平高出2.2個百分點。三是“未富先老”。在全球72個人口老齡化國家中，人均國內生產總值10000美元的佔36%，3000—10000美元的佔28%，而我國在2002年步入老齡化社會門檻時人均國內生產總值僅有980美元。

人口老齡化從供給和需求兩端威脅經濟可持續發展。人口老齡化既是經濟社會發展的必然結果，反過來又對一國宏觀經濟產生深遠影響。從供給側看，2012年我國勞動適齡人口數量達到最高峰，之後出現了勞動力短缺和工資快速上漲，勞動力成本的比較優勢不斷削弱，勞動密集型產業大量外移，國內生產總值增速逐步下滑。從需求側看，我國人口總量即將在2025—2030年間達到峰值，之後將逐步緩慢下降，人口負增長在不遠的將來即將成爲現實。終端消費需求不足將成爲制約我國經濟增長的長期性因素。此外，人口老齡化還會帶來儲蓄率下降、社會養老負擔加重、人力資本改善放緩、居民收入分化等一系列問題，從不同渠道影響國民經濟增長的潛力。

警惕“低生育率陷阱”

我國近年來的生育政策調整並未取得預期成效。爲緩解人口自然增長率一再走低帶來的問題，我國政府開始積極調整生育政策，先試行推出“單獨二孩”政策，2016年起全面放開“二孩”，今年5月中央政治局會議又決定實行“三孩”政策。政府試圖通過放鬆生育限制、提高生育率來改善人口結構和促進經濟增長，但這些政策調整並未取得立竿見影的效果。2015—2020年我國新出生人口分別爲1655萬、1786萬、1723萬、1523萬、1465萬、1200萬人，摺合總和生育率分別爲1.5、1.72、1.7、1.5、1.52、1.3。由此可看出，“全面二孩”政策出臺後的前兩年，生育率明顯回升，這主要得益於多年積累的二孩生育意願在“75後”身上集中釋放。之後生育率又快速下行，很快回到政策調整前的水平。

養育成本高是影響家庭生育意願的主因。社會普遍認爲，中國家庭生育率低下的重要原因不是育齡夫婦生育意願不高，而是激烈的社會競爭使家庭生育行爲面臨很高的機會成本。除直接生育成本外，養育成本更是居高不下，住房、醫療、教育等負擔成爲抑制生育動機的“大山”。在微觀家庭決策中，父母需要權衡子女數量和質量，子女數量增加會導致生育養育費用增加，從而擠佔家庭其他消費支出，降低短期家庭效用水平；同時對多數家庭來說，教育總支出增加往往意味着人均教育支出水平下降，會影響子代人力資本的質量。當理性預期到增加生育給自身消費和子女教育質量帶來雙重壓力時，就構成了對家庭生育行爲的有力約束。此外，隨着城鄉社會保障制度的普及以及養老產業和市場化社會服務體系的發展，養兒防老的社會經濟功能逐步弱化。這些因素綜合在一起，導致中國家庭的真實生育意願要顯著低於主觀生育意願。

警惕低生育率現象長期化導致“低生育率陷阱”。從國際經驗看，當一國生育率降到1.5以下後，低生育率現象就可能形成自我強化機制，掉入“低生育率陷阱”。我國學者對1997年以來總和生育率降到2.1以下的66個國家（地區）進行比較研究發現，有近三分之一的國家（地區）生育率一旦落入1.5以下區間，持續時間均超過了20年。因此，人口變量有很強的慣性，想要擺脫低生育率狀態十分困難。我國自1992年起總和生育率低於2.1，2005年後連續15年低於1.5。如果沒有其他配套激勵措施，單純依靠放開“三孩”政策，仍難實質性提高國民生育水平。

加強教育政策和生育政策協同

加快完善多元化生育激勵保障配套政策體系。人作爲生育行爲主體，其生育決策受到複雜動機的約束，扭轉人們的低生育傾向需要多措並舉。根據經濟合作與發展組織（OECD）國家多年來鼓勵生育的做法經驗，生育政策體系主要包括休假制度、女性就業支持、托幼服務、經濟補貼等四個方面。與發達國家相比，我國婦女產假時間較短，但研究表明，婦女休假長度和生育率相關性較弱，產假過長還可能使女性面臨更高的就業門檻，並影響其職業升遷的機會。另外，我國女性勞動參與率較高，生育孩子的機會成本更高，因此需要重點關注對生育女性就業權益的各種隱性損害。當前，我國城鄉兒童入托難、入托貴的問題仍是焦點，亟須加大財政支持和政策保障力度。在經濟補貼方面，2018年新個稅改革時將3歲及以上子女的教育費用納入了稅前抵扣範圍，金額爲1000元/孩/月，但面對高昂的生育養育費用負擔，這方面還有很大的政策空間。

大力推動教育減負。研究顯示，我國現處於成本約束的低生育率階段，升學競爭壓力和教育成本負擔是制約家庭生育意願的因素之一，而課外輔導培訓是家庭教育支出的主要負擔。雖然我國已普遍實行九年義務教育，但考試選拔的升學壓力迫使家長大量選擇課外輔導培訓。近年來教育產業和市場化機構快速發展，一方面豐富了教育產品供給，成爲學校教育的重要補充；另一方面使家庭在學校教育之外對“影子教育”的投入不斷增加，形成沉重的負擔，同時進一步強化了應試教育導向，擴大了教育不公平。近期，教育行政部門和市場監管部門對校外培訓機構進行集中摸底整治，發現普遍存在着不同程度的虛假宣傳、盲目擴張、霸王條款等不當競爭行爲。因此，應進一步加強對教育培訓行業的監管，保障教育商品質量，限制教育商品價格，切實推動教育減負。

加大政府教育投入、推動公共教育服務均等化。20世紀中葉，經濟學家舒爾茨提出，人力資本投資是經濟增長的主要源泉，它既包括人口數量和規模，也包括人口素質和結構。在我國，教育作爲人力資本積累和代際轉移的重要途徑，同時影響着人力資本的數量和質量。要提高生育率和緩解人口老齡化，必須切實降低家庭教育負擔，而要提高人力資本積累水平，又必須加大教育投入和資本密度。解決上述矛盾的關鍵是調整教育支出的結構，由政府代替家庭成爲教育成本的主體承擔者。爲此，應進一步提高國家財政支出中公共教育支出佔比，試點探索政府購買服務和發放教育商品補貼；逐步擴大義務教育覆蓋年限和範圍，提高中考、高考的錄取通過率；積極推動教育供給側改革，將更多音體美勞和通識教育內容納入基礎教育體系。要通過公共教育服務均等化等手段，提升人力資本積累數量和質量，促進我國經濟可持續高質量發展。

（作者單位分別系中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學經濟學院）

《中國教育報》2021年07月31日第4版

作者：陳稹 楊書越