張海鵬:全方位夯實國家糧食安全根基

糧食安全是“國之大者”，是極端重要的國家安全的一部分。黨的十八大以來，以習近平同志爲核心的黨中央把確保糧食安全作爲治國理政頭等大事，推出一系列戰略舉措，顯著提高了糧食綜合生產能力，我國糧食產量連續9年穩定在1.3萬億斤以上，實現了穀物基本自給、口糧絕對安全。但同時應清醒地認識到，我國糧食供求緊平衡的格局短期內難以改變，國際環境也日趨複雜嚴峻，這對保障國家糧食安全提出了更高要求。面對新形勢新變化，必須時刻繃緊糧食安全這根弦，全方位夯實國家糧食安全根基，力求在更高水平上確保糧食穩定安全供給。爲實現這一目標，必須堅持“以我爲主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，走中國特色糧食安全之路，既着眼於“地、技、利、義”綜合施策的同時，又要踐行“大食物觀”，不斷拓寬食物來源。

深入實施“藏糧於地”戰略，強化耕地數量質量生態“三位一體”保護

“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。”經過多年努力，我國形成了耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系，包括佔補平衡、用途管制、污染防控、生態修復等一整套政策措施，耕地保護工作取得顯著成效。耕地總量持續下滑趨勢得到初步遏制，守住了18億畝耕地紅線；耕地質量也有所提升，截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標準農田，佔全國耕地的一半以上，穩定保障1萬億斤以上糧食產能。但是，我國耕地保護中一些長期積累的深層次矛盾依然存在，部分新問題也逐漸凸顯，新老問題相互交織，使耕地保護任務更加艱鉅。

下一步，做好耕地保護工作需要在三個方面繼續發力。一是嚴守耕地總量。截至2022年底，我國耕地面積19.14億畝，而且在2021年、2022年連續兩年實現全國耕地總量淨增加，要及時總結經驗，把這一良好勢頭延續下去。與此同時，要繼續落實最嚴格的耕地保護制度，加強用途管制，堅決遏制耕地“非農化”和永久基本農田“非糧化”。要完善撂荒耕地復耕複種的政策措施，重點是統籌考慮糧食生產和農民增收的關係，分類穩妥地推進違規佔用耕地的整改復耕。還要完善耕地佔補平衡制度，堅持“以補定佔”，確保到2035年全國耕地總量不低於18.65億畝。二是提升耕地質量。保耕地，不僅要保數量，還要提質量，關鍵是提高高標準農田建設的標準和質量，紮紮實實把15.46億畝永久基本農田建成適宜耕作、旱澇保收、高產穩產的現代化良田。就當前而言，要優化高標準農田建設任務的區域配置，把高標準農田建設任務更多佈局到糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，讓平原、連片、土壤質量高的耕地優先成爲高標準農田。三是挖掘後備耕地資源。重點是加強對非傳統耕地資源的開發利用，把“以種適地”和“以地適種”相結合，對鹽鹼耕地進行治理改良，推動鹽鹼耕地綜合利用。按照現有技術水平，至少有5億畝鹽鹼地可進行綜合改造利用，潛力十分巨大。此外，通過加強丘陵地區的農業基礎設施建設，主要是宜機化改造，還可以再建設出一批數量可觀的良田。

加快推進“藏糧於技”戰略，大面積提高糧食單產

“穩產增產根本出路在科技。”當前，我國農業科技進步貢獻率超過63%，農業科技整體水平已邁入世界第一方陣，但同世界先進水平相比還有較大差距，還存在不少“卡脖子”難題。未來，要把發展農業科技放在更加突出的位置，通過作物品種改良、農田基礎設施改進和農作技術進步等，不斷提高糧食單產水平。

一是加快種業振興。種子是糧食安全的關鍵，是“藏糧於技”的重中之重。雖然我國在種源上基本解決了“有沒有、保生存”問題，在很大程度上能夠滿足國內需求，但在“好種源、高質量”方面還有較大差距，在一些品種、環節和領域存在“卡脖子”風險。比如，玉米、大豆單產不到世界先進水平的60%，生豬的飼料轉化率、奶牛產奶量只有世界先進水平的80%左右，等等。要確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，就必須把種子安全緊緊握在自己手中，抓住種業振興這個“牛鼻子”，深化保護體系建設、品種測試、育種創新、知識產權保護等方方面面的改革，加大支持力度，全面實施生物育種重大項目，着力破除種業“卡脖子”難題，早日實現重要種源自主可控和優良品種的持續更新升級。

二是提升農業機械化水平。農業機械化是加快農業農村現代化、提高糧食生產能力的基礎支撐。近年來我國農業機械化發展迅速，2022年農作物耕種收綜合機械化率達到73.11%，農機作業總面積達到73.59億畝次，爲保障糧食等重要農產品供給提供了強有力支撐。但同農業強國建設目標要求相比，我國農業機械化發展仍任重道遠。要持續推進農業機械化、智能化，推動機械化與農藝制度、智能信息技術、農業經營方式、農田建設相融合適應，提升農機裝備產業鏈供應鏈韌性和安全水平，加快實現農業機械化全程全面高質高效發展。

三是提高農業科技體系整體效能。當前以生物技術和信息技術爲特徵的新科技革命正在重塑全球農業形態，生物育種、智能農機裝備、大數據智能技術等實現重大突破，必須抓住這一重大機遇，實現農業科技自立自強，推動我國農業實現從傳統農業到現代農業再到未來農業的轉型。要優化農業科技創新體系，構建政府、科研機構、企業等多主體多方參與、梯次分明、分工協作、適度競爭的農業科技創新體系，形成政產學研用深度融合的研發框架，提升整體創新能力。以產業需求爲導向，推動創新體系和產業體系更好融合，實現基礎性、戰略性、原創性重大農業科技突圍突破，用最好的技術種出最好的糧食。

健全收益保障機制，調動和保護好“兩個積極性”

耕地“非農化”“非糧化”的重要原因是種糧的比較收益偏低。習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議時強調，穩定糧食生產，確保糧食安全，必須保護和調動農民種糧和地方抓糧積極性，健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制。

一方面，要調動農民種糧的積極性。種糧比較收益偏低是影響農民種糧積極性的首要原因。通過提高糧食生產效益，不讓農民在經濟上吃虧，纔是穩定糧食生產的治本之策。要不斷健全價格、補貼、保險政策體系，讓農民種糧能獲利、多得利。繼續完善糧食等重要農產品價格形成機制，提升收儲調控能力，堅持完善最低收購價政策，逐步形成價格低時補貼生產者，價格高時補貼低收入消費者的機制。創新和加強種糧農民補貼政策，提升補貼的精準性，切實把農業補貼同糧食生產掛鉤，讓多生產糧食者多得補貼。完善農業保險政策，擴大完全成本保險和收入保險覆蓋面，提高農業保險保費補貼力度，降低種糧農民收入損失風險。推動現代化集約化農業發展，發展多種形式的農業適度規模經營，提高生產效率，提高種糧比較收益。

另一方面，要保護主產區抓糧的積極性。產糧大縣大多經濟落後、財政緊張，支持糧食生產的動力不強、能力也有限。要繼續優化產糧大縣獎勵政策，提高對糧食主產區和產糧大縣的財政獎補力度，完善種糧大縣遴選機制，使獎補政策更加精準有效。積極發展糧食加工業，推動產業鏈向主產區和產糧大縣集中，提高糧食產業發展的效益和競爭力，把增值收益和稅收儘可能留在主產區和產糧大縣。積極探索產銷區省際橫向利益補償機制，建立與糧食調出量、輸入量掛鉤的發展幫扶機制，密切主產區與主銷區的利益聯結機制，推動主銷區發展資源向主產區轉移，調動地方政府抓糧食生產的積極性。

落實糧食安全黨政同責，推動全社會共同參與糧食安全保障

糧食是具有一定公共產品屬性的特殊商品，這決定了確保糧食安全既要發揮市場機制，更要發揮政府的主體責任。2022年全國兩會期間，習近平總書記就曾指出，“要全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制，主產區、主銷區、產銷平衡區要飯碗一起端、責任一起扛。”近年來一些地方抓糧食生產積極性不高，部分平衡區與主銷區的糧食自給率持續下降，糧食生產越來越向主產區集中，導致糧食調度風險不斷集中。

未來還要進一步強化糧食安全責任制考覈，督促各地真正把保障糧食安全責任扛起來，糧食主產區、主銷區、產銷平衡區各級黨委和政府，無論耕地多少，都要保面積、保產量，切實承擔糧食生產責任。習近平總書記在2023年第6期《求是》雜誌上發表的《加快建設農業強國推進農業農村現代化》中指出，“保障糧食安全，要在增產和減損兩端同時發力”。減少糧食損耗相當於糧食增產，是保障糧食安全的重要途徑，也是全社會履行糧食安全保障責任的重要方式。要深入貫徹《反食品浪費法》，建立健全長效機制，在糧食生產、儲藏、運輸、加工等各環節都要採取針對性、操作性、指導性強的節糧措施，加強監督管理，全鏈條減少糧食損耗。要全面加強對餐飲行業和家庭餐飲浪費的制止，推廣綠色健康飲食，反對過度消費。加大宣傳力度，弘揚中華民族勤儉節約的優良傳統，不斷營造節約糧食、健康消費的社會風尚。

踐行“大食物觀”，構建多元化食物供給體系

2023年4月，習近平總書記在廣東考察時指出，“解決好吃飯問題、保障糧食安全，要樹立大食物觀，既向陸地要食物，也向海洋要食物，耕海牧漁，建設海上牧場、‘藍色糧倉’。”立足“大國小農”的自然資源稟賦，必須全方位、多途徑開發食物資源，開發豐富多樣的食物品種，構建多元化食物供給體系，既有助於確保糧食安全，也能滿足人民多元化、品質化、營養化的食物消費需求。《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，我國有42.62億畝林地、39.68億畝草地、1.8萬公里海岸線、1.32億畝河流水面以及1.27億畝湖泊水面，蘊藏着糧油肉蛋魚奶果蔬菌等豐富的食物供給來源，挖掘空間和潛力巨大。以森林食物爲例，當前我國各類森林食物產品產出近2億噸，約佔全國農業糧食產量的30%，尤其是水果和木本糧油產業發展迅速，核桃、油茶、板栗、棗、蘋果、柑橘等產量均居世界首位，爲確保糧食安全作出積極貢獻。

未來，要在構建多元化食物供給體系方面邁出較大步伐，初步形成同市場需求相適應、同資源環境承載力相匹配的現代農業生產結構和區域佈局，進一步開發草原森林海洋資源，積極發展木本糧油、森林食品、草原畜牧業、水產養殖、遠洋漁業、植物工廠、垂直農場等，不斷增加肉類、蔬菜、水果、水產品、乳製品等各類食物供給，實現各類食物供求平衡。加快制定相關產業發展規劃，建立各類食物產品育種制種基地、推廣基地和檢測監督體系，加大扶持力度、建立與大食物安全觀相適應的國家糧食儲備體系，提高各類食物的供給能力和水平。

善於用好兩個市場、兩種資源

立足國內，夯實國家糧食安全根基，還要善於用好兩個市場、兩種資源。我國耕地少、水資源貧乏，進口農產品就相當於利用了國外的水土資源，因此，“在國內糧食生產確保穀物基本自給、口糧絕對安全的前提下，爲了減輕國內農業資源環境壓力、彌補部分國內農產品供求缺口，適當增加進口和加快農業走出去步伐是必要的”（2013年12月23日習近平總書記在中央農村工作會議上的講話）。

在當前的國際形勢下，仍需要積極穩妥利用國際農產品市場和國外農業資源，並將其作爲一項長期戰略堅持下去。要合理利用國際市場資源，始終把握糧食進口規模和節奏，推動進口來源國和渠道多元化，掌握進口的穩定性和主動權，防止被對方“卡脖子”。積極支持我國大型糧食企業“走出去”“引進來”，提升和擴大對全球糧食產業鏈的掌控力和話語權。積極參與全球和區域糧食安全治理，探索國際糧食合作新模式，開展全方位、高水平糧食對外合作，促進形成更加安全、穩定、合理的國際糧食供給新局面。

作者系中國社會科學院農村發展研究所副所長、研究員；鄉村發現轉自：《中國發展觀察》雜誌2024年第7期