政治考量也要顧及兩岸便民 陸港一地兩檢請臺灣思考
▲雖有部分香港民衆肯定「一地兩檢」的實施，但泛民主派認爲此舉將讓大陸當局徹底踐踏一國兩制，因此上街遊行抗議港府「黑箱作業」。（圖／翻攝自Tanya CHAN 陳淑莊 臉書）
文／劉性仁
香港特區政府於2017年7月25日公佈有關廣深港高速鐵路（廣深港高鐵）在西九龍站進行香港及內地的清關、出入境及檢疫手續（通關程序）的安排，此便是一地兩檢。2017年12月27日十二屆全國人大常委會第三十一次會議以158票贊成，全票通過了關於批准《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施一地兩檢的合作安排》的決定，確定大陸內地和香港特區共同簽署的關於在西九龍站設立口岸實施一地兩檢的合作安排，也是符合大陸憲法和香港基本法，更確認是符合一國兩制方針以及香港基本法的規範。
根據中華人民共和國憲法和《香港基本法》，全國人大常委會作出三項決定： 包括一、批准2017年11月18日廣東省人民政府與香港特別行政區政府簽署的《合作安排》，並確認《合作安排》符合憲法和香港特別行政區基本法。香港特別行政區應當立法保障《合作安排》得以落實。二、西九龍站內地口岸區的設立及具體範圍，由國務院批准。西九龍站內地口岸區自啓用之日起，由內地依照內地法律和《合作安排》實施管轄，並派駐出入境邊防檢查機關、海關、檢驗檢疫機構、口岸綜合管理機構和鐵路公安機關依法履行職責，上述機構及其人員不在西九龍站內地口岸區以外區域執法。 三、西九龍站口岸啓用後，對《合作安排》如有修改，由國務院批准，並報全國人大常委會備案。
▲香港特首林鄭月娥（右）於11月18日中午與廣東省省長馬興瑞（左）簽署「一地兩檢」的合作安排。（圖／翻攝自香港政府新聞網）
一地兩檢，事實上在國際上早有先例，例如在英、法之間及美、加之間亦有類似安排，而香港與內地之間也於2007年起在深圳灣口岸實施一地兩檢，經驗十分正面，爲旅客所肯定。落實一地兩檢，表示乘客能在西九龍站一次過辦理香港和內地的通關程序。離港乘客登車後，就能安坐列車到達國家高鐵網絡所有城市，不需要再在內地接受入境檢查；另一方面，返港乘客亦可自由選擇在國家高鐵網絡任何一個內地車站登車，抵達西九龍站才辦理內地出境和香港入境等通關程序，不受內地車站是否設有通關口岸限制；如果沒有一地兩檢，乘客只能在設有通關口岸的內地車站上下車，此舉最大的好處便是便民，一地兩檢是發揮廣深港高鐵項目最大效益的首要關鍵。
自2010年以來，大陸各有關部門和特區政府就廣深港高鐵口岸設置問題，經過反覆研究論證及討論，認爲在西九龍站設立口岸並且實施一地兩檢是最合理也是最科學的方案。 一地兩檢的檢查模式，對於發揮高鐵的高速高效優勢，確實帶來莫大的效用，更使廣大高鐵乘客充分享受便利的服務，確保廣深港高鐵香港段的運輸、經濟和社會效益的最大化，同時也有利於促進香港特區和大陸內地之間人員往來和經貿活動，落實雙方互利合作、共同發展，對於香港發展起到正面的助益。
實施一地兩檢，對大陸來說除了表示支持香港融入大陸發展大局，順應香港與內地廣大民衆希望兩地交往出行更加高效快捷的普遍訴求，在西九龍站實行一地兩檢得到了香港絕大多數市民的支持。
但反對人士認爲，此舉是北京當局深入香港特區治理，對於一國兩制是一種實質性的破壞，認爲將是北京當局對於反華人士的一種管制措施，產生在立法會中的拉布行爲；然而任何制度的實施都有正反不同意見，必須要經過充分的討論及溝通。
對於一地兩檢，港府當然知道必須逐步到位，首先必須在法制面上達成由內地與香港特區落實一地兩檢的《合作安排》；其次並且必須經過全國人民代表大會常務委員會通過決定批准及確認《合作安排》；最後纔是由兩地各自進行相關程序予以實施，完成本地立法工作。
當然《合作安排》的內容可以包括口岸區的設立、「內地口岸區」的範圍及管轄權事宜、對旅客出入境監管、聯絡協調與應急處理機制、爭議的磋商及解決，以及《合作安排》的修改和生效事宜，使內地人員在「內地口岸區」爲乘客辦理通關程序及執行職務。此外，在一地兩檢運作之下，陸港兩地成立跨部門「應急救援事宜專責小組」，有關單位合作制訂緊急及救援預案，處理緊急事故，定期演練；建立兩地聯絡員制度。緊急事故包括：火警、列車故障、乘客急需醫療協助、大型公共衞生事故、恐怖襲擊及危險品或化學品的處理等。對於民衆日常生活的運作，陸港兩地設立協作聯絡機制，確保運作暢順、高效和安全，因應打擊走私、過關高峰期管理。
面對「內地口岸區」的法律適用，大陸方面有管轄權，但某些範疇香港法院也有司法管轄權，可用香港法律，因此許多泛民派擔心日後北京中央政府就可以在不修改《基本法》的情況下宣佈將香港某地租給中央、實行大陸法律，客觀後果是一國兩制慘遭踐踏，容許公安在香港核心地帶越境執法，相信很多香港人都非常擔憂。反對派的擔心是否過度？還是一地兩檢是配合高鐵的特殊政策，有其特殊性，北京當局仍會堅持一國兩制原則？則有賴後續的觀察。
▲落實一地兩檢，表示乘客能在西九龍站一次過辦理香港和內地的通關程序。圖爲香港正在興建的廣深港高鐵「西九龍站」。（圖／CFP）
一地兩檢未來的挑戰不少，不只是反對派人士的政治擔憂，還包括在預算問題和工程建設上的問題，在立法程序上的完備也必不可少。總的來說，一地兩檢就是把本來應在大陸深圳進行的內地出入境的查驗換了一個地方，放到香港的西九龍來查驗，適用的查驗法律法規、查驗的程序和流程、查驗的機構都沒有改變，內地出入境查驗管理機構及其人員只在內地口岸區按照大陸內地法律實行出入境查驗，不會到口岸區以外執法，對高速列車的乘客來說，並無礙於一般香港居民依法所享有的權利和自由，但反對派人士的政治考量顯然港府還必須持續溝通，外界也都應當以理性的態度看待一地兩檢確保廣深港高鐵香港段如期通車，充分發揮其運輸、經濟和社會效益。
總之，一地兩檢帶給臺灣的思考，是如何在政治考量外帶給兩岸人民更大的便利與包容，如果以人民爲念，包括若有金廈大橋，甚或是兩岸未來在高度交流地區及治權方面的折衝，一地兩檢都提供我們新的思考空間，兩岸交流頻繁是不爭的事實，便民當然是兩岸當局首要的考量，兩岸是否能從國際已有實行之一地兩檢應用在兩岸間，相信值得我們更深刻的研究及觀察，大陸十九大後明確對臺方針是「和平統一，一國兩制」，臺灣當局當然不會接受，但在治權及管轄權方面之一地兩檢的協商，不失爲釋放善意的空間。無論如何，九二一中共識無法迴避，一地兩檢都需要經過各方充分的討論，期盼陸港間一地兩檢，在制度安排上找到空間及落實的情況，臺灣是否能從中得到啓發，實賴蔡政府的智慧。
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●作者劉性仁，文化大學國發大陸所副教授、國政基金會特約研究員。以上言論不代表本報立場，本報保留刪修權。88論壇歡迎更多討論與聲音，來稿請寄editor88@ettoday.net