基於自然防災減災面臨的法治問題及完善路徑——以生態環境法典編撰爲視角

核心提示：基於自然的防災減災方案旨在通過保護、可持續管理和恢復生態系統行動，有效地、適應性地防災減災，並提供人類福祉等，其在維護生態系統安全、促進社會經濟可持續發展等方面，具有重要作用。

作者|黃智宇

責編|薛應軍

正文共3022個字，預計閱讀需9分鐘▼

我國是世界上自然災害頻繁、災種多樣、災情最爲嚴重的國家之一，自然災害已成爲威脅國家安全、阻礙可持續發展、影響生態文明建設的重要因素。基於自然的防災減災方案旨在通過保護、可持續管理和恢復生態系統行動，有效地、適應性地防災減災，同時提供人類福祉和生物多樣性效益，具有成本低、效益高、適用範圍廣的特點，且更有吸收利益相關者參與的優勢。

基於自然防災減災面臨的法治問題

分散立法導致基於自然防災減災方案的適用存在內生性結構缺陷。“還原論”者以成因爲標準機械地將環境問題分爲自然與人爲兩類：自然災害納入突發事件應對法律規範體系之中；人爲環境污染與生態破壞則作爲環境法調整範疇。以此分類爲基礎構建的法律體系看似清晰，各司其職，但難以應對災害的系統性與複雜性，也難以有效貫徹落實基於自然的防災減災方案。環境立法與自然災害防治立法的機械並行，使得原本具有防災減災功能的環境法律制度不同程度呈現“散亂”和“消極”狀態。再加上環境立法自身備受“還原論”支配，針對單一污染物質、環境資源要素展開的分散立法，在適用生態系統方法時存在着內生結構性缺陷，容易忽略生態系統的複雜性、動態性與整體性，這深刻影響我國環境法理論與法治實踐。綜上，這種分散立法導致環境立法在自然防災減災方案上缺乏綜合性、統籌性的目標條款或原則條款，甚至存在立法雷同、溝通銜接機制不足等弊端。

法律體系不周延難以有效應對災害風險。體系的不周延既有立法的不完整，又有功能的不齊全、目標的不可持續等問題。在立法完整性方面，目前，我國雖已有20多部環境立法在不同程度上致力於防災減災，但《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海島保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》中均未明確紅樹林、鹽沼澤地、珊瑚礁、沙丘等在防 颶風、風暴潮、洪澇和其他海洋災害的作用。在自然防災減災方面，許多立法未全面規定，如森林法雖然明確了水土流失、火災和生物災害防治，但其具有調洪抗旱、減防山體滑坡、泥石流、雪崩等水文、地質災害的作用並未充分體現。在防治目標方面，預防階段側重直接的、單一的防治災害結果（如《中華人民共和國溼地保護法》第四十條規定以紅樹林溼地修復預防海洋災害風險），應急救助與恢復重建的規定少，且主要側重短期污染防治或保障災民生活，未建立對受影響生態系統的全面、長期恢復機制。然而，許多自然災害具有複發性，受災區域及其生態系統的恢復重建直接關係對未來災害的應對、適應和轉換能力。尤其隨着氣候變化不確定的潛在風險會增多，且受災區域常是貧困、發展與生態環境等多重壓力聚集地。基於此，需要完善環境立法，確保其功能健全，目標更爲長遠。

權責失衡，激勵與責任約束機制不完善。目前，我國環境與自然災害防治立法中職權職責複合型規範多，但因爲缺乏相應配套追責措施，加上長期以來受不可抗力規則的影響，使得難以全面有效規範政府在自然防災減災方案領域不作爲、亂作爲的情況。其次，對單位、個人或不特定主體主要爲命令性與禁止性規範，權利性規範及激勵保障機制不足。比如《中華人民共和國防沙治沙法》第二十五條，雖明確規定了對採取退耕還林還草、植樹種草或者封育措施治沙的土地使用權人和承包經營權人提供政策優惠，但未進一步細化，相對模糊。

基於自然防災減災的法治完善

環境法律體系與自然災害防治法律體系交叉共治。環境法律體系與自然災害防治法律體系在內容上有交叉，在功能上屬於共治關係。現有自然災害防治法律體系的“應急性”特質明顯，加上我國環境法律體系通過自然與人爲二分法的方式將調整對象界定在人爲因素引起的環境問題。因此，自然災害防治法律體系與環境法律體系在動力機制、立法目的及具體制度設計等各個方面都存在較大差異。但是，從基於自然防災減災方案的發展與國內外法治實踐來看，自然災害防治法律體系與環境法律體系交叉共治的核心內容是以水土保持法和防沙治沙法爲代表，致力於防治生態環境災害的法律規範。從水土保持法與防沙治沙法的調整對象和立法目的來看，都與環境法尤其是生態保護法律體系具有高度的重合性；從二者調整的對象來看，都是人爲因素與自然因素綜合作用形成的生態災害問題；從二者調整對象的運行機理來看，都是漸進性、累積性的過程，是環境法律體系調整的生態保護與修復行爲可以作用的、調控的。同時，隨着防災減災方案的不斷推進，自然災害防治法律體系與環境法律體系的交集愈來愈多，那些零散分佈的法律規範爲二者在維護生態系統安全、促進社會經濟可持續發展等方面的共治起到實質性作用，亟須整合以發揮最大效用。

體系化的迴應。污染防治法主要關注污染物在災害面前的暴露程度與自然災害導致的污染應急處置，且生態環境法典形成後會廢除污染防治法，因此，其 中的減災條款“應編盡編”；自然資源法律體系中的“生態”條款也可能廢除，因而也“應編盡編”，與生態系統整體性保護立法整合提煉，在“自然生態保護編”中對防災減災作出全面迴應；綠色低碳發展與防災減災的關聯性弱，但防災減災是氣候變化適應的重要內容，生態環境法典應通過“纂”的方式予以迴應。具體安排如下：

第一，通過提取公因式的方式將涉及防災減災的共性內容提煉出來。如在水污染防治法、土壤污染防治法、水法、森林法等涉及災害應急監測、預案等措施整合時，將相關內容納入生態環境法典總則編基本制度之生態環境應急管理制度中。

第二，查漏補缺。對於現有立法中原本缺失或不完整的海洋災害、生物災害等防治規範通過“纂”的形式補充完善，分別融入生態環境法典自然生態保護編的海洋、林草等章節中，形成科學、完整的規範體系。

第三，在生態環境法典“自然生態保護編”中確立“生態系統綜合管理”理念，並在此基礎上明確其防災減災的適用。一方面，將其作爲具體環境法律制度防治災害風險的“指揮棒”；另一方面，將其作爲環境法律與自然災害防治法律的“銜接條款”，爲二者的協同共治提供規範基礎。同時，在該章設立“自然生態退化防治與修復”專章，對目前水法、森林法、草原法、水土保持法、防沙治沙法中涉及的水土流失、土地沙化、鹽鹼化、石漠化等生態環境災害進行系統構建。

第四，在生態環境法典“綠色低碳發展編”明確氣候災害監測、預測、預警機制，將氣候變化風險管理納入防災減災體系，對氣候災害防治進行有效迴應。

第五，健全激勵與責任約束機制。對於積極實施保護、恢復生態系統以減少災害風險的行爲給予有效激勵。將激勵機制融入生態環境保護的經濟性激勵、榮譽性激勵與授權性激勵等機制中，以確保該行爲的可持續性與廣泛性。其中，經濟性、榮譽性激勵方式可通過提取公因式的方法融入生態環境法典總則編一般規定的保障引導機制中，而授權性激勵則應在總則編生態環境治理體系中明確企業事業單位和公衆等主體的生態保護修復享有的權利。此外，應促使“從災害共同體走向責任共同體”，增強對行政決策與行爲是否考慮災害風險進行審查、約束與追責，通過責任條款督促各類主體實施借鑑過去經驗以改善未來環境決策的反思性治理，從而解決權責不對等問題。同時，在生態環境法典中設置引致性責任條款，與自然災害防治法律責任制度相銜接，完善追責問責機制。

（作者單位：南昌大學法學院）