名家觀點》丁鐸：南海行爲準則需要哪些必要共識

名家觀點》丁鐸：南海行爲準則需要哪些必要共識。圖爲2017年《南海各方行爲宣言》高官會。（新華社）

中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、副研究員丁鐸24日在大陸《環球時報》撰文指出，落實《南海各方行爲宣言》（《宣言》）第38次聯合工作組會不久前在印尼舉行，中國和東協國家繼續推進「南海行爲準則」（下稱「準則」）磋商，這也標誌着此前受疫情等因素影響的南海規則構建有望走上快車道。爲推動磋商早日取得更多成果，東協國家在如何看待「準則」的問題上仍需與中國相向而行，形成一些必要共識。

丁鐸表示，首先，「準則」應與《宣言》一脈相承而非彼此割裂甚至背道而馳。作爲首分在地區多邊層面處理南海問題的政治文件，《宣言》承載了各方維護南海和平穩定的共同意願，踐行了相互尊重、協商一致和照顧各方舒適度的東亞精神。制定「準則」是《宣言》確定的目標，也是全面有效落實《宣言》的必然結果。判斷「準則」的好壞優劣不能基於相關方各自的利益考量，而是需要共同接受和認可的參照座標。

這個座標就是《宣言》。其一，在「準則」磋商中，各方應遵循《宣言》體現的原則、精神及共同認可的國際法原則、規則。其二，《宣言》中一些籠統模糊表述可在「準則」中具體化，《宣言》未涉及、存在不足的地方可在「準則」中得到補充和完善，但新增內容應與《宣言》契合。《宣言》應作爲衡量各方所提新內容是否具有建設性、是否值得考慮採納的尺規。其三，「準則」確應比《宣言》凝聚更多共識，但相關方不能拋開《宣言》「另起爐竈」。如果無視或弱化《宣言》這一政治基礎，準則磋商就會失去動力、迷失方向，如此形成的「準則」也難以更富實質內容、更有效力、更具可操作性。

丁鐸稱，其次，「準則」應定位於危機管控而非固化權利主張。按照中國與東協國家多年來共同宣導的「雙軌思路」，南海有關爭議由直接當事國通過友好協商談判解決，南海的和平與穩定由中國與東協國家共同維護。「準則」錨定危機管控，其意涵是多層面的：

一是「準則」建立在爭端當事國擱置爭議、中國與東協國家共同維護南海和平穩定這一共識之上。爲此，「準則」可能會迴避對各相關方具體行爲的合法性做出評價，但絕不意味着部分當事國非法佔領中國南沙島礁的「現狀」就被賦予了合法性。二是「準則」中的條款、當事方在「準則」項下的行爲，不應被解釋爲或被視爲承認他方在南海的任何領土和海洋主張。三是「準則」作爲規範性文件，作用在於盡力避免相關方因爭端發生衝突，一旦發生衝突，則通過「準則」確立的制度規範和機制安排及時有效予以管控。四是通過推進海上功能性合作等多種信任措施，爲當事國通過友好協商談判解決有關爭議創造有利條件。

丁鐸指出，再者，「準則」亦應遵循《聯合國憲章》體現的國際法精神而非僅強調《聯合國海洋法公約》（《公約》）的作用。《聯合國憲章》是戰後國際秩序的基石，明確了主權平等、和平解決爭端等原則，提出了維護和平與安全、促進國際合作等宗旨，這些原則宗旨體現了國際法精神的要義。南海諸島主權迴歸中國是戰後國際秩序的重要組成部分，南海有關爭端同時涉及領土和海洋畫界。解決領土問題，主要依據規範陸地領土歸屬的相關國際法；解決海洋爭端，一方面需以領土歸屬爲前提，另一方面除《公約》外還需考慮相關條約和習慣國際法。《公約》廣泛編纂和發展海洋法規則成爲綜合性涉海條約，但並未爲所有海洋問題提供規範，習慣國際法在現代海洋法框架下始終佔有一席之地。

雖然「準則」條款確需與包括《公約》在內的海洋法確立的制度規則相符，但如果相關方總是按照自己片面理解鼓吹「唯《公約》論」，而忽視《公約》作爲一個整體其所有條文的相互關聯性，並對《聯合國憲章》和一般國際法涉及領土主權問題的原則規則充耳不聞、視而不見，甚至試圖夾帶私貨以按其單方面意願解決爭端，磋商的有效推進只會面臨更多障礙。

丁鐸強調，最後，「準則」應對所有當事方平等適用。近年來國際輿論場上總有一種論調，把「準則」視爲「限制中國行爲」的文件，或認爲「準則」即便達成也「無法限制中國的行爲」。這種討論邏輯的出發點本身就是錯誤的。若「準則」有約束力，從國際法視角看，條約的適用就應對所有當事方一視同仁，不能搞「雙重標準」；若「準則」不具約束力，從國際政治現實看，相對穩定的政治安排必然是參與其中的國家都能感到自身關切得到滿足或保障。

丁鐸認爲，至於「南海行爲準則」最終的法律性質如何，還是取決於當事方的共同選擇。「準則」磋商本質上是各方通過累積共識逐步增強互信的進程，只要這個進程保持良性運行，準則的真正有效就將水到渠成。