全球暖化 解封的北極海出現三條新航道

分裂的世界？：21世紀全球區域化崛起（聯經出版）

前言：長久以來，冰凍的北極地區原本並非國際關係及區域治理研究的焦點。一般對北極區域的印象是和平、穩定的化外之地。環北極地區的北歐國家也不是國際權力政治角逐的要角。近年來俄羅斯重新建立北極軍事基地，再加上入侵烏克蘭，使得北極海區域成爲新的安全焦點。中國大陸在鄰近北極海域逐漸融冰，北方航道出現後，在北歐及北極區域的活動日趨積極。美國與中國大陸及俄羅斯關係緊張，介入北極事務逐漸加深。有鑑於國際安全環境鉅變，北歐國家的北極治理政策也面臨新的挑戰。當今北極區域治理呈現角色多元化，以及區域內外互動日益密切的特色。經濟利益、環境保護，以及軍事安全等諸多因素，使得北極區域治理呈現更復雜的圖像。

北極是國際政治中有關區域主義的概念較少被提及的區域。由於北極中心點海域長年的冰封，在北極圈內區域人類活動較少。過去多年來，人類活動主要是以北極科學考察爲主。在冷戰期間，以阿拉斯加爲基地的美國彈道飛彈防禦系統與前蘇聯比鄰，冰層下的潛水艇部署也爲軍事活動添加了緊張氣氛，但北極地區並非軍事衝突及對峙的主要熱點。再者，北歐並非軍事強權，各國基本奉行多邊主義，以環境保護及福利政策爲公共政策重點，並將安全及軍事問題排除在北極區域以外。

然而，北極區域治理並非能完全排除傳統國際關係有關主權及權力政治的糾葛。在概念上所謂的「北極區域國家」（Arctic States），包含了領土進入北極圈的美國、俄羅斯、加拿大、挪威、芬蘭、瑞典、冰島、丹麥（格陵蘭）等八國。另外，國土沿岸濱臨鄰北極海的五國稱之爲北極沿岸國家（Arctic Coastal States），分別是美國、加拿大、俄國、挪威、丹麥（格陵蘭）。1920年代的Svalbard Treaty規範了包括中國在內各簽約國使用北極圈內最大島的商業權利，也爲北極地區提供了各國公平參與的法律基礎。然而，北極地區並非無主之地，也不是所謂全球共享的公共財（global commons）。北極海涉及各國的海洋劃界、大陸棚延伸，以及聯合國海洋法相關規定。各國的領海範圍也有重疊，相關談判折衝案例也時有所聞。然而，相對於南海，北極海地區的主權領土衝突並不劇烈，沒有國家聲稱涉及到國家核心利益，也沒有大國權力角逐的痕跡。2007年俄羅斯在北極海底中心點插上特製金屬國旗，象徵俄羅斯對北極主權仍有其企圖心，同時也象徵北極區域治理並無法完全跳脫大國的權力政治角逐。

全球氣候變遷及全球暖化，爲北極地區的治理帶來新的挑戰與機會。北極地區溫度升高，使得原本冰凍的北極海逐漸解封。解封之後的北極海，將出現三條可能的航道。東北航道將沿着俄羅斯西伯利亞海岸，從東亞地區通航至北歐的港口。西北航道則沿着加拿大沿岸，橫跨太平洋與大西洋。中央航道則直接穿越北極圈中心點。以目前的北極融冰狀況而言，東北航道的融冰狀況較爲廣泛。除了夏天以外，全年可通行的前景較爲樂觀。西北航道目前仍是全年冰封，需要破冰船的前導，且沿加拿大海岸地形較爲破碎，航行風險較大。因此，一般所謂的北方航道的開通，主要是指東北航道。

根據估計，若以中國的大連或韓國的釜山爲母港出發至歐洲的鹿特丹，東北航道需時約33天，比傳統行經麻六甲海峽與蘇伊士運河約節省12到15天的航行時間。然而，北方航道的理想與現實仍有不少因素值得探究。首先，北方航道可通行區域主要是偏南，接近俄羅斯西伯利亞沿岸。此一航道究竟是歸屬俄羅斯領海範圍，或是公海範圍，存在一定程度的爭議。俄羅斯以北方航道的地主國自居，也具有相當的掌控權。現今俄羅斯與西方國家及日本、韓國關係惡化。北方航道未來是否能成爲各國廣泛使用的商業航道，存在未知的變數。其次，北方航道處於惡劣的氣候環境。即使夏季融冰，其自然環境及在寒地航行所需要的後勤支援及人員訓練，目前多數國家並未具備相關條件。俄羅斯西伯利亞地區是否能提供漫長的北方航道所需要的後勤支援及緊急需求，也不十分明確。第三，由於北方航道仍須面臨氣候變化，融冰程度不一，以及浮動冰層所帶來的危險性，加上冬季對破冰船的需求，因此北方航道行駛的成本頗高。保險公司不一定願意承保北方航道的業務。保險費用也會增高。再者，爲符合航行安全的需求，北方航道航行速度不見得比傳統航線快，所能省下的時間也比預期要少。

儘管有不確定的因素存在，北方航道所帶來的航運商機，以及對未來常態通航的期待，使得有效治理北方航道成爲東亞及歐洲國家共同矚目的焦點。因北方航道航運需求所產生的港口、物流等相關營運後勤支援體系的建立，以及未來港口營運的人力資源管理，將吸引龐大的資金與人員投入。適合營運北方航道的船舶，必須有特殊的科技及設備安排，以應付極端氣候型態。因此，造船業勢必關注雖之而起的船舶需求。航行準則的制訂、急難互助的安排，污染漏油的預防與整治等，都需要北方航道的利害相關國協調合作，共同治理此一新開發的航道。此外，北方航道也並非沒有安全考量。若以東亞地區爲例，從東亞港口出發的北方航道航線將途經對馬、宗谷、白令等海峽。當前日本、韓國、中國大陸、美國、俄羅斯的國際政治角力與互動，也將反映到這幾個具戰略地位的主要節點。漫長的北方航道，主要沿着較靠南方的俄羅斯沿岸航行。俄羅斯與西方關係交惡，與美國有聯盟關係的諸國對此一航道必定有更多的安全考量。（三之一）