首席談經濟丨專訪羅志恆：12萬億元化債組合拳規模超預期，化債思路轉變且2025年財政政策空間打開

21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京報道11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了《國務院關於提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，明確在壓實地方主體責任的基礎上，增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。

11月8日，財政部部長藍佛安在全國人大常委會辦公廳舉行的發佈會上表示，從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，累計4萬億元用於化解隱性債務。再加上這次全國人大常委會批准的6萬億元債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時，2029年及以後年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。上述三項政策協同發力，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。

這一攬子針對性強的化債組合拳，直接安排10萬億元地方政府債券資金用於置換存量隱性債務，再加上2萬億元棚改隱性債務按原合同償還，近五年裡地方政府僅需償還2.3萬億元隱性債務，地方化債壓力大幅減輕，地方債潛藏的風險大幅緩釋。

如何看待這一攬子化債舉措？對經濟會產生什麼效應？這次爲何主動大力度地化解隱性債務？後續要如何完善地方債務管理制度？2025年財政政策會如何加力？帶着這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了粵開證券首席經濟學家羅志恆。

化債組合拳推動地方從應急迴歸常態謀發展

《21世紀》：如何看待這次總計12萬億元的化債組合拳？安排10萬億元地方政府債券來置換存量隱性債務，能起到什麼作用？對推動經濟向上修復能起到什麼作用？

羅志恆：此次化債組合拳在五年內化解12萬億元隱性債務，化債規模是近年來力度最大的一次，超出我的預期，也超出很多市場機構的預期。通過這些組合拳，隱性債務規模從14.3萬億元降低到2.3萬億元，基本實現了隱性債務的顯性化，體現了“在發展中化債”和“以時間換空間”的思路，也反映出中央政府化解地方政府債務風險、規範債務管理、推動經濟增長的決心。

此次化債組合拳意義重大，具體來看有四個方面。

其一，實現了隱性債務的顯性化，債務更加公開透明規範，地方債務的存在形態從顯性和隱性並存的“雙軌”管理，全部轉向以顯性債務爲主，這本身就是一個降低風險的過程，有利於監管部門評估風險並精準應對。財政部門首次公開披露隱性債務的絕對規模，即截至2023年底，地方隱性債務規模爲14.3萬億元——對隱性債務的準確摸底是化解風險的基礎。長期以來，由於缺乏權威數據，各方對地方隱性債務規模的估算差異非常之大。對外公開這項數據，可以澄清很多誤會，讓國內國際市場和民衆對中國政府債務風險和財政空間有更科學的判斷，社會預期回更加穩定。

其二，以利率更低、週期更長的地方政府債券置換舉債成本高、週期短的地方隱性債務，五年累計可節約6000億元左右利息支出，“以時間換空間”的置換過程也是降低債務風險的過程。

其三，減輕了地方政府化債壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力，用於發展經濟、提供公共服務、支持科技創新、促進消費等。

其四，地方政府輕裝上陣後，有助於改變其行爲和預期。地方政府可以從專注於短期的化債和“三保”，轉而去謀劃更中長期的經濟發展和稅基重塑；同時，有利於地方政府更好地落實減稅降費、改善營商環境等工作。

綜上可見，雖然化債組合拳更多地是債務置換，地方債務餘額並沒有減少，但是卻能極大地激發地方政府發展經濟、改善民生的能力和積極性。幫助地方政府從應急狀態迴歸常態謀發展，可以更好地推動中國經濟持續回升向好。注重激發地方政府的積極性，恰恰是改革開放四十多年來中國經濟實現高增長的重要秘訣。

化債和政策更加強調穩增長和促發展

《21世紀》：首次披露地方存量隱性債務規模，並主動給出了化債方案。怎麼理解這次財政和化債思路的變化？

羅志恆：財政和化債思路的重大轉變值得高度關注，這可能意味着政府行爲和後續政策方向的變化。

財政部部長藍佛安提出，一是從過去的應急處置向現在的主動化解轉變，二是從點狀式排雷向整體性除險轉變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規範透明管理轉變，四是從側重於防風險向防風險、促發展並重轉變。

這意味着從“防風險爲主”轉向“更好統籌穩增長與防風險”，從“化債中發展”轉向“發展中化債”。這可能不僅僅是化債方面思路的轉變，也可以適用於整體財政政策的轉變。我的體會是，實事求是、因時因勢地調整政策來解決當下主要矛盾，可能是政策的核心考慮。當前，內外部不確定性明顯上升，政策必須是動態的、靈活的、抓主要矛盾的。當經濟有下行壓力時，政策的力度就要進一步加大，來更好地迴應並引導市場預期，政策要走在預期前面，這樣的思路轉變可能更加重要。

由此觀察未來政策的走向，可能意味着下階段會將穩增長和促發展置於更高的位置，財政政策支持高質量發展的力度以及逆週期調節的能力將進一步增強。目前，各方已達成較大共識，就是在當前經濟形勢下財政政策可以發揮更大作用，與貨幣政策協同發力。當然，具體力度需要考慮到經濟運行情況、外部衝擊對中國經濟的影響、財政可持續性等。

政府債務水平不高，財政空間依然較大

《21世紀》：如何看待我國當前政府債務水平？當前我國財政政策空間有多大？

羅志恆：我國政府債務風險是可控的。截至2023年底，我國政府全口徑債務總額爲85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務40.7萬億元，隱性債務14.3萬億元，政府負債率（政府債務餘額/GDP）爲67.5%。

由上可見，我國中央政府槓桿率偏低，中央和地方加總的政府負債率低於國際主要經濟體。根據國際貨幣基金組織統計數據，截至2023年底，G20國家平均政府負債率118.2%，G7國家平均政府負債率123.4%，其中日本、美國分別達到249.7%和118.7%，均明顯高於我國。

另外，我國政府債務主要是內債，受外部市場的衝擊較小。我國是公有制爲主體的國家，擁有的國有資產資源較西方經濟體更多，相對而言能夠支持更大規模的債務。我國債務和投資的效率雖然在下降，但還是形成了大量資產，可以加強管理並盤活這部分資產。

綜合來看，不必過於擔心地方債務規模，中國財政政策的空間還比較大。未來財政政策空間，跟利率水平、財政風險、通脹水平等相關。我國政府整體負債率相較其他主要經濟體並不高，當前通過一攬子化債舉措還能有效降低存量債務的利息負擔，我國公有制爲主體的國家性質也能支持更大規模的債務等，這些都意味着中國仍然有較大的財政政策空間。

支持房地產和促消費等政策值得期待

《21世紀》：財政部表示2025年要實施更加給力的財政政策，將積極利用可提升的赤字空間。預計明年財政政策將如何發力？赤字率是否會突破3%？

羅志恆：財政部對外宣佈一攬子財政政策的四大舉措，分別是加力支持地方化解政府債務風險、發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本、支持推動房地產市場止跌回穩、加大對重點羣體的支持保障力度等。當前化債方案已經明確，支持房地產市場健康發展的相關稅收政策將在近期推出，發行特別國債補充國有大型商業銀行核心一級資本、專項債券支持回收閒置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房等正在推進，前期宣佈的政策是有實際內容、且在逐步落地。

9月26日，中央政治局會議要求財政貨幣政策進一步加大逆週期調節力度。11月8日，財政部提出的明年將實施更加給力的財政政策。可以據此推斷出，明年的財政政策值得期待，力度應該不小，赤字率突破3%很有必要，也有較大可能性。當然，這只是狹義赤字率，明年廣義赤字率也會明顯提升。有觀點將赤字率突破3%與不遵守財政紀律等同起來，這種擔心的意義不大；財政紀律嚴明與否，其標準不是赤字率，而是需要一整套完整的財政管理制度。近年來，綜合考慮地方專項債、特別國債等發行，我國廣義赤字率已經突破3%。2025年積極財政政策還將繼續加力，包括擴大專項債券發行規模並拓寬投向領域，這有利於地方政府對專項債有更大的靈活使用度，能推動儘快形成實物工作量；2025年將繼續發行超長期特別國債，支持“兩重”“兩新”等工作。

2025年積極財政政策要加力提效，可以考慮以下原則。第一，可以考慮盯住財政支出進度，真正做到加大逆週期調節。第二，當前經濟運行面臨有效需求不足的問題，財政政策應該更多采用支出政策，而非收入端的減稅降費政策。因爲加大財政支出，可以轉化爲企業收入、居民收入，可以直接帶動總需求增加；在當前信心不足的情況下，減稅降費政策對消費和投資的提振作用有限，延續此前重點支持科技創新和中小微企業的減稅降費政策即可。第三，應優化支出結構，財政政策的重點應從投資爲主轉向投資和消費並重，尤其應提高對消費的支持力度。當前要發揮政府投資的關鍵作用，但是政策尤其需要加大對消費的促進作用，比如可以增加居民轉移支付力度、提高財政的民生支出佔比等，以此來提高居民消費能力和消費意願。

規範地方債務管理要有長期制度安排

《21世紀》：我國已經歷好幾輪地方債務的置換，後續要如何完善地方債務的管理？能否從根本上解決地方債務問題？

羅志恆：拉長債務到期時間、降低債務成本只是治標之策，目的只是在於緩解流動性風險，騰出發展時間和空間。要完善地方債務管理，關鍵要提高債務資金的使用效率，還需要完善債務管理和問責制度，否則債務置換騰出的空間會再度被浪費。

在債務管理上，應明確舉債權限與程序、強化債務限額和投向的監管、建立風險預警和應急處置機制等，以保證債務管理的規範性與有效性。在問責制度上，政績觀扭曲以及決策失誤會導致無效投資和債務風險擴大，要堅決問責，如果是宏觀環境、財政體制和偶然因素導致的，要落實好“三個區分開來”和盡職免責制度，進一步細化盡職免責範圍。

長期來看，要從財政體制、債務預算管理和城投轉型三個維度出發，從根本上解決地方隱性債務的產生。

其一，在財政體制方面，要穩定宏觀稅負、釐清政府與市場邊界、適當上收中央事權和支出責任、對人口流出的區縣進行機構合併等。

其二，在債務預算制度方面，應加強地方政府債務管理，建立債務與資本預算。建立健全債務風險預警和防控機制，嚴格控制新增債務規模，確保債務規模與經濟發展水平相適應。同時，要加強財政紀律和監管力度，防止地方政府違規舉債、變相舉債等行爲的發生。當前我國政府債務管理主要是餘額和限額管理，尚未編制涵蓋規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，債務約束力不足，有必要建立起債務預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資產投資等能夠形成公共固定資產的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規模、結構、還本付息計劃等進行詳細規劃的預算，是現行債務限額管理的升級版。

其三，加快城投轉型。應加快城投公司市場化轉型步伐，推動其向市場化、專業化、規範化的方向發展。通過引入社會資本、優化公司治理結構、提升運營效率等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，從而降低對地方政府的依賴。

由上可見，化債化險不能寄希望於畢其功於一役，久久爲功建立制度更爲重要。下階段，應加強對地方化債資金規範使用的監督，要釐清政府與市場邊界進而確定政府債務規模、上收中央事權和支出責任、穩定宏觀稅負、建立資本與債務預算、推動城投平臺轉型等方面從根本上防範債務風險問題。