行政複議北京新實踐：開門辦案，用公信力帶動制度吸引力

行政複議要真正成爲化解行政爭議的主渠道，“一方面是讓更多的案件進得來，另一方面是進來的案件能夠真正化解掉。”北京市司法局行政複議應訴綜合處處長王仲菊說，如果只是走了個程序，之後申請人還要去信訪、去訴訟，這不是行政複議制度改革所追求的。

定位“主渠道”：案件要進得來、化解掉

在社會治理中，行政複議有其獨特的制度優勢。“和信訪相比，行政複議能夠制度化、法律化，實現案結事了；和行政訴訟相比，行政複議在行政資源協調支配、調解的應用等方面有自己的優勢。”中國政法大學訴訟法學研究院教授、北京市政府行政複議委員會委員王萬華此前接受新京報採訪時指出。

然而，自上世紀90年代運行以來，作爲行政系統內部糾錯機制的行政複議，出現了不適應法治建設需要、不能滿足羣衆權利保護需求的突出問題。

基於此，中央提出改革行政複議體制，健全行政複議案件審理機制，發揮行政複議化解行政爭議的主渠道作用。作爲對中央部署的迴應，行政複議法修訂被提上日程，並於2023年9月1日經十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過，自2024年1月1日起施行。

王萬華指出，修訂後的行政複議法最顯著的變化就是明確了行政複議作爲“化解行政爭議的主渠道”的定位。圍繞這樣的定位，對行政複議體制機制作出了較大幅度的調整，涵蓋行政複議的入口、過程、出口問題。

“基於主渠道的目標，新行政複議法有很多制度設計來支撐這個目標的實現。比如，擴大行政複議的受案範圍、增加行政複議前置的案件類型、暢通互聯網申請方式等，通過擴大案件入口，使更多的案件量能夠進得來。”王仲菊指出，案子來了要通過聽證、聽取意見等方式查清事實、凝練實質訴求，並通過調解、和解等方式使相關爭議能在行政複議的程序中得到實質性化解。

這是行政複議法施行20多年來的首次“大修”。“主渠道”的定位，對增加案件整體數量、提升個案辦理質效提出更高要求。新法實施一年間，北京市各級行政複議機關收到行政複議申請量大增。

成爲“主渠道”：案件如何進得來？

●增加互聯網申請渠道，通過網絡申請的案件佔比已達43%

行政複議要吸納更多案件，首先要讓案件能順利進來。基於互聯網應用的高普及率和高效便捷的特點，新法規定，行政複議書面申請的，可以通過郵寄或者行政複議機關指定的互聯網渠道等方式提交行政複議申請書，也可以當面提交行政複議申請書。行政機關通過互聯網渠道送達行政行爲決定書的，應當同時提供提交行政複議申請書的互聯網渠道。

“北京市行政複議機構積極做好通過互聯網提交、部分行政執法機關轉交等新渠道申請行政複議的工作，保障渠道暢通。同時，加強行政複議與信訪銜接，將符合條件的申訴求決類信訪事項依法導入行政複議渠道。”北京市司法局副局長、一級巡視員張國強表示。

記者獲悉，2024年，北京市各級行政複議機關通過互聯網方式收到行政複議申請3.5萬餘件，佔全部案件的43%；收到從信訪渠道轉來的符合行政複議受理條件的案件400餘件。

此外，落實新法第三十二條的規定，當事人對當場作出或依據電子監控設備記錄的違法事實作出的行政處罰決定不服申請複議的，交通支隊下屬大隊、街鄉等部門先行收案自查化解，既便利了羣衆，又提高了爭議解決效率。

“爲便利羣衆申請行政複議，我們採用‘掌上覆議’小程序，這是便利羣衆申請複議的重要渠道。”王仲菊認爲，隨着後續知曉率的提高，通過互聯網方式申請複議的案件佔比會進一步增加。

●擴大行政複議案件受理範圍，信息公開類案件佔較大比例

要強化行政複議吸納行政爭議的能力，新行政複議法主要從擴大行政複議範圍、完善行政複議前置規定兩方面作出修改。

與原行政複議法相比，新法第十一條將行政複議受案範圍從11項擴展至15項，將行政賠償、工傷認定、行政協議、信息公開等行政行爲從法律上納入受理範圍。

王仲菊介紹，一年來的數據顯示，信息公開的行政複議案件佔較大比例。同時，北京行政複議機關辦理了行政賠償、行政協議等新類型案件1500餘件。“從絕對數量來看，行政協議、行政賠償並不算多，但它確實是修法的一個亮點，因爲這些爭議跟羣衆的切身利益息息相關。比如行政協議，它往往既涉及重大的利益，又有複雜的法律關係，對我們來說挑戰很大。”

今年3月，北京市政府審結新行政複議法施行後的首例行政協議複議案件。申請人不服行政機關單方解除《醫保服務協議》，行政複議機構對行政協議及解除協議行爲作了全面審查，在決定書中指出有關部門查實作爲申請人的某醫院存在騙保行爲，行政機關通知該醫院解除《醫保服務協議》符合行政協議的約定。該行政複議決定既有效實現了定分止爭，又維護了廣大參保用戶的合法權益。

此外，在保留原行政複議法規定的自然資源確權案件複議前置的基礎上，新法增加了對當場作出的行政處罰決定不服、認爲行政機關不履行法定職責、申請政府信息公開行政機關不予公開等三種情形，作爲複議前置的範圍。

基於這些擴大案件入口的制度設計，一年來，北京市各級行政複議機關共收到行政複議申請8萬餘件，收案數是新法實施前一年的4倍。

成爲“主渠道”：案件怎樣化解掉？

●建立聽取意見、聽證制度，直接溝通有助於查明事實

修訂後的行政複議法着眼於公平公正，對行政複議審理及決定的具體程序作了全流程優化和創新性改造，在強化辦案過程公開性和辦案結果公正性方面提出新要求，由此將行政複議從傳統的“書面審理”轉化爲“開門辦案”。

具體表現爲，新法取消了單一的書面審查原則，引入聽取意見制度和聽證制度。規定適用普通程序的案件，除當事人原因不能聽取意見外，行政複議機構應當通過多種方式聽取當事人意見；審理重大、疑難、複雜案件，行政複議機構應當組織聽證。

作爲案件承辦人，北京市司法局行政複議一處的蔡小鳳對這一變化感受深刻。“聽取意見制度的設立是一項破冰之舉。以前基本上是‘關門辦案’，申請人從提交材料到收到複議決定，中間幾乎沒有溝通的過程，這是很‘冷’的關係。但是有了新規，相當於我們之間破冰了，辦案人員跟申請人建立了直接的聯繫。有了表達意見的機會，不管最後結果怎麼樣，我相信申請人都會覺得自己被尊重，他們的法治獲得感也會增強。”

在全面落實聽取意見制度的同時，北京嚴格落實聽證制度，全年共組織聽證60餘次。“以往的行政複議組織聽證的次數非常少，新法專門作出規定，司法部還配套發佈了關於聽證制度的文件，更加突出強化了這個程序設置，要求辦案人員能真正用它。”蔡小鳳說，這種帶有司法屬性的程序設置正是爲了保障行政複議的公正性。

●設立行政複議委員會，專家諮詢意見成爲複議決定重要參考

修訂後的行政複議法規定，縣級以上各級人民政府應當建立行政複議委員會。其諮詢意見是行政複議決定的重要參考依據。

王萬華認爲，設立行政複議委員會的目的是通過引入外部專家力量，彌補行政複議中立性天然不足的問題，同時還可以更好解決複議案件涉及的專業性問題。

北京是最早試點設立行政複議委員會的地區之一。新法實施一年間，北京市各級行政複議委員會專家共參與行政複議案件諮詢400餘件，爲首都行政複議工作提質增效和創新發展提供了堅實的專業保障。“市政府審理的同級行政複議案件，實現了100%聽取行政複議委員會專家諮詢意見，100%根據專家意見作出行政複議決定。”張國強介紹。

在一起不服某區徵收補償決定行政複議案件中，北京市司法局經聽證審理並諮詢行政複議委員會意見後，認爲該徵收補償決定認定事實不清、證據不足，依法予以撤銷，後該區政府重新作出徵收補償決定，保障了申請人在房屋徵收中的合法權益。

此外，修訂後的行政複議法將適用調解的案件擴展到了所有的類型，且可以貫穿複議案件辦理全過程。2024年，北京市31%的行政複議案件實現調解結案。

一起案例：看行政複議如何實質性化解爭議

李某在上班期間身體不適，被送往醫院就醫，後被診斷爲中毒。所幸，毒量不大且送醫及時，沒有對身體造成太大傷害。

李某認爲自己是在工作崗位上發病，向人社部門申請認定工傷。人社部門指出，李某確在工作時間、工作地點發病，雖然現有證據無法證明其發病是工作原因引起的，但在無法查清事實的前提下，應該作出有利於職工的決定。最終，認定李某的情況屬於工傷。

公司不服，遂對人社部門作出的工傷認定決定提起行政複議。

“通過梳理雙方提交的證據材料，我們發現各執一詞，各有一定的道理，案件的焦點事實撲朔迷離、法律適用複雜，單純通過書面審理，既無法查清事實，也無法準確適用法律依據，案件審理陷入僵局。”蔡小鳳說。

基於此，辦案人員先通過當面聽取意見，充分了解申請人的真實訴求及補充意見，又前往被申請人處現場調查，進一步掌握案件基礎事實。在此基礎上，準確歸納案件爭議焦點、法律難點，並組織雙方召開聽證會，圍繞爭議事實展開辯論，引導雙方就關鍵事實達成共識。聽證會後，複議機關又邀請行政複議委員會的專家作了論證，提出諮詢意見。經過紮實的案件調查和專業的法律論證後，申請人認可了工傷認定結果。

蔡小鳳告訴記者，雖然公司認可了結果，但李某要得到賠償，還需要經歷較長的勞動仲裁、訴訟等流程。“看起來是公司對人社部門的決定申請複議，但案子實質上涉及三方當事人，核心是實質性化解公司和李某之間的問題。從這個角度來說，我們進行了案件穿透，在李某和公司之間展開調解，李某得以順利獲得賠償。”

這起案件非常全面地呈現了新行政複議法的特點。“不管是聽取意見、組織聽證還是行政複議委員會的專家論證，都帶有準司法的色彩，目的是強化行政複議制度的公信力和公正性。”王仲菊表示，規範的程序很重要，通過法治的方式化解矛盾、推動社會治理，這個過程本身就非常有價值。

案件量大增，是行政複議工作者這一年來的最大感受。在王仲菊看來，經過一年的適應探索，實現平穩過渡來之不易。新的一年，要在進一步落實新法要求、提升案件辦理質效上下更大功夫，通過提升公信力帶動行政複議制度吸引力。

新京報記者 行海洋

編輯 張磊 校對 趙琳