以行政法理論創新促進中國式法治現代化建設

2024年，行政法學與行政訴訟法學研究重點聚焦中國行政法學自主知識體系、人工智能時代行政法的迴應、行政執法的規範化、行政救濟制度的新發展——

以行政法理論創新

促進中國式法治現代化建設

▶關於中國行政法學自主知識體系的研究涵蓋範圍廣泛，深刻豐富。未來應當立足於中國國情，持續深入對社會主義現代化國家建設的各個層面進行研究，爲實現中國式現代化提供理論支持。

▶關於人工智能時代下的行政法迴應重點明確、研究深入。未來，如何進一步應對生成式人工智能這一新技術帶來的法律風險仍然是行政法學研究的重心所在。此外，數字化執法與個人信息保護也仍將受到持續的關注。

▶關於行政執法規範化的研究聚焦於規範化體系、原則的研究，以及對行政處罰、行政許可等各類具體行政執法行爲規範化路徑的研究。

當前，科技革新成爲推動社會發展的關鍵因素，機遇與挑戰並存。平衡好人工智能發展與安全的關係，引導生成式人工智能健康發展，數字政府和行政執法良性互動、共同發展，以及人工智能時代下個人信息保護，已成爲人類社會面臨的共同問題。筆者對2024年度行政法相關論文進行梳理髮現，行政法學與行政訴訟法學研究重點聚焦中國行政法學自主知識體系、人工智能時代行政法的迴應、行政執法的規範化、行政救濟制度的新發展四個方面。

中國行政法學自主知識體系

堅持建設中國行政法學自主知識體系是我國法學界當前最重要的任務之一，在推進全面依法治國，在法治軌道上建設社會主義現代化國家方面發揮着重要作用。

習近平法治思想是新時代全面依法治國的根本遵循和科學指南，對此，行政法學界進行了深入學習、研究。有人認爲，以法治社會理論爲視角，可以從推動全社會增強法治觀念、健全社會領域制度規範等方面深入分析如何推進全民守法。有人認爲，習近平法治思想爲新時代推進公正司法提供了根本遵循和行動指南。在檢察實踐中踐行習近平法治思想，要着力提升隊伍素能、完善檢察權運行制約監督機制、改進檢察業務管理。有人對金融法治觀進行研究，面對金融改革發展穩定任務日益繁重的現實情況，應當以動態協同的金融法治觀保障國家金融安全，強調金融法治發展的與時俱進和守正創新。

同時，法學學科作爲哲學社會科學的重要組成部分，對在法治軌道上建設社會主義現代化國家方面有重要作用，建構中國自主的法學知識體系是我國法學界當前最重要的任務之一。

習近平法治思想是建構中國自主法學知識體系的指導思想和理論基礎，具有世界觀和方法論指引功能、法學學科體系優化功能、法學範疇體系完善功能、法學理論體系創新功能。對於該體系的建構涌現很多研究成果，有人基於過去的研究對中國自主行政法學知識體系進行展望，提出新時代行政法學人應在既往研究基礎上對基礎理論與新興議題進行精細挖掘，尤其應在研究資料、研究範式、問題意識、知識體系等維度賡續創新。有人提出，建構中國自主法學知識體系，應當體現繼承性、民族性、原創性、時代性、系統性、專業性。有人通過說明黨內法規學與行政法學融合發展的意義、形態與路徑，強調二者的深度融合是構建中國自主行政法學知識體系的內在要求。

總體而言，目前中國行政法學自主知識體系研究已呈現涵蓋範圍廣泛、內容豐富、剖析入微的態勢。在未來，更應繼續紮根中國土壤、精準把握歷史國情與社會現狀，持續深入研究，爲實現中國式現代化提供理論支持。

人工智能時代行政法的迴應

人工智能是新一輪科技革命和產業變革的重要驅動力量，是研究、開發用於模擬、延伸和擴展人的智能的理論、方法、技術及應用系統的一門新興技術科學。人工智能的發展對行政管理手段提出了新的要求，行政法學界對此給出了積極的迴應，主要圍繞生成式人工智能、數字化執法和個人信息保護等三個主題展開研究。

（一）關於生成式人工智能規制的研究。在大模型技術驅動生成式人工智能狂飆突進的同時，其基於大數據訓練實現的自動化內容生成也引發了新的風險挑戰。而如何防範規制這些風險，平衡好人工智能發展與安全的關係，引導生成式人工智能健康發展，已成爲人類社會面臨的共同難題。對此，很多學者都在積極研究應對之策，從知識產權、數據風險、反壟斷等角度分析現存問題，並針對具體情況提出相應規制路徑。

第一，對於生成式人工智能現存問題的研究。有人認爲，在知識產權領域，應重點關注複合產品結構下作爲其核心要素之算法與數據的知識產權保護問題，以及自主運轉功能下其衍生內容的知識產權授權與確權問題。還有人以ChatGPT爲例，根據其在訓練和運行過程中涉及的四類數據分類，指出這些過程中存在來源合法性風險、價值偏差及意識形態風險、真實性及合規性風險。在反壟斷的研究中，有人指出，存在着模型共謀、數據剝削、歧視性模型許可等多重壟斷風險，同時在“資本—技術”“算法—數據”雙循環中已形成結構性壁壘和生態型壟斷。

第二，關於對生成式人工智能進行規制的制度設計研究。有人通過分析歐盟的經驗指出，應當設立專門機構引導發展、評估和應對風險，規範數據訓練以避免數據泄露和不當輸出，基於特定用途風險構建風險分級管控制度等。有人提出，要使用結構化體系治理方式，確立鏈式責任治理架構。還有人從數據信息、模型算法、生成內容三個維度進行研究，提出構建三位一體的規制體系。

（二）關於數字化執法的研究。隨着數字技術的發展，數字化執法也引發了學界廣泛探討：一方面，其在實踐中成效顯著，推動着行政法的變革；另一方面，存在着一系列的風險挑戰等待迴應。學者們積極探尋規範路徑，力圖促進數字政府和行政執法良性互動、共同發展。

第一，關於數字化執法帶來的實踐成效研究。有人從組織法、行爲法、程序法的層面分別分析了數字時代下行政法的變化，並指出在數字化執法中，行政行爲逐漸格式化、在線化、智慧化。有人從功能優勢、基礎優勢與現實趨勢角度分析，提出算法可以調配掌控大數據、搭建複雜生態系統架構等。

第二，關於數字化執法的現存問題研究。有人指出，技術層面存在數據壁壘與數字形式主義，制度層面出現綜合與專業的張力、權力與能力的背離，價值層面產生公共利益與公民權利保護等原定目標出現一定異化等阻礙。在實踐領域，有人從數據控制論入手，指出在自動化警察執法上存在數據基準體系有待法治化、數據能力仍有待提升以及執法過程的正當行政程序體系不完善等問題。

第三，關於數字化執法的規範路徑研究。有人認爲，應當從基礎資源、組織規則、行爲規則、責任規則四個層面進行完善。有人從技術性正當程序角度出發，提出要在測試評估、審計軌跡等四個要素方面進行規制。有人從數字政府建設中行政行爲類型化角度，提出在各個行政程序階段完善收集、決策、作用三種類型的數字行政執法程序。有人認爲，要在法律與技術專家之間展開跨學科研究，並完善公私合作規範。

（三）關於個人信息保護的研究。就人工智能時代背景中此問題的研究，有人提出，存在着對數據集的需求與同意撤回權間的矛盾、算法黑箱與隱私透明度的對立、自動化處理與數據使用目的限制的分歧。有人指出，在政務數據彙集中存在着將權責法定異化爲“權責數定”、責任歸屬模糊化、滋生“數字避責”的風險等。有人指出，實踐中個人信息保護一般規則在醫療人工智能領域的適用不具有可行性。針對現實困境的解決路徑研究，有人主張，重建“控制—利用”二元路徑規則，構建個人信息直接識別、個人信息利用規制和信息財產權屬制度。有人從告知同意原則入手，對其適用範圍、告知事項與標準、同意形式與要求作出恰當解釋，以期在實現信息自決的同時能更好地實現風險的控制。

總體而言，關於人工智能時代下的行政法迴應重點明確、研究深入。未來，如何進一步應對生成式人工智能這一新技術帶來的法律風險仍然是行政法學研究的重心所在。此外，數字化執法與個人信息保護也仍將受到持續的關注。

行政執法的規範化

行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，行政執法規範化是進一步全面深化改革的一項重要任務和必然要求。學界對於行政執法規範化的研究除了從整體視角展開，還對具體行政執法行爲規範化路徑進行探索。

（一）關於行政執法規範化整體內容的研究。有人認爲，當前存在缺乏頂層設計和統一立法、監督對象和監督內容不清晰等問題，應強化檢察機關的一般性、常態化監督，建立內外相互獨立、相輔相成的執法監督體系以及推進行政執法監督數字平臺建設。有人認爲在行政執法裁量正義上，應當確保“控權”“放權”的平衡，既要規範裁量權，又要保障裁量權。在環境資源保護綜合行政執法上，需要通過多元執法方式和智能化治理來推動治理轉型與法治優化。

（二）關於具體行政執法行爲規範化的研究。一是關於行政處罰的研究。對於行政處罰目的和原則的研究。有人以食品安全領域案例爲切入點，認爲不宜一概將“小過重罰”置於違反過罰相當原則之列，判斷是否構成“小過重罰”既要考慮公衆的樸素情感，更要尊重專業思維，在這個過程中貫徹法益衡量，堅持法治思維和法治方式。有人認爲在環境領域，應依照整體系統觀提升“不予行政處罰”的規範化水平，完善行政處罰與生態環境損害賠償等金錢類責任的折抵規則，實現環境保護垂直管理制度改革與綜合執法改革的有機銜接。有人認爲行政處罰權的下放應當通過授權形式展開，從系統構建處罰權下放的法治約束框架。有人認爲現代意義上的社會風險形塑了行政處罰的預防目的，從構成要件和法律效果兩個層面對行政處罰和規範構造產生深刻的體系效應。對於具體行政處罰行爲的研究。有人對行政罰款進行探析，認爲存在罰款設定不合理等現實困境，應從學理上建立“設定—實施—監督”三階論加以探究，在系統糾偏上發揮作用。有人對行政拘留進行探析，指出可以將行政拘留納入聽證的範圍，系統梳理行政法上人身自由限制並予以體系化，進而探討其實體與程序保障的內涵。對於行政處罰決定公開，有人認爲其應遵循《政府信息公開條例》的規範邏輯，對於涉及非私密、非敏感個人信息的處罰決定，應進行隱名公開；還有人認爲，行政處罰決定是否公開需要對不同主體間複雜的利益關係進行衡量。

二是關於行政許可的研究。有人聚焦其條件設定的類型與邏輯，指出要通過約束空白授權適用、規範兜底條款設置、公開裁量基準內容、明確有關規定範圍等途徑，推進行政許可條件設定的實質正當性。有人以檔案行政許可程序爲例，指出要從上下級監督檢查、行政機關內部監督檢查等方面着手，對監督檢查的主體、權限、內容、程序、處置等進行細化，強化監督檢查。還有人認爲要通過建立行政許可告知承諾覈查程序這一監管特別程序。

三是關於其他行政執法行爲的研究。對行政徵收的研究，有人認爲，可以將公益性收回土地使用權歸類爲徵收，且有利於降低立法成本，類案同判，以及對國有土地使用權提供可預期的保護。在行政強制中，有人從限制人身自由的行政強制的規範化入手，通過法律保留原則、比例原則與正當程序原則的適用，從而防止行政權的濫用。對行政登記的研究，有人提出穿透式監督理念，包含調查覈實、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，通過穿透式行政檢察監督參與到社會治理的前端，破解實踐中的難題。

總體而言，對行政執法規範化的研究聚焦於規範化體系、原則的研究，以及對行政處罰、行政許可等各類具體行政執法行爲規範化路徑的研究。

行政救濟制度的新發展

2024年1月1日，新修訂的行政複議法正式施行，其將“發揮行政複議化解行政爭議的主渠道作用，推進法治政府建設”寫入立法目的條款。而近年來，我國的行政檢察形成了以行政訴訟監督爲基石，以行政爭議實質性化解爲牽引，以行政訴訟外監督爲新的增長點的監督新格局。除此之外，行政訴訟、行政賠償等傳統話題仍然是學界研討的熱點。

（一）關於行政複議的研究。

第一，對行政複議制度整體完善進行研究。有人認爲，在制度修訂過程中，應當進一步發揮行政複議的制度性優勢，改革行政複議管轄制度，擴大受案範圍，運用信息技術手段增強行政複議能力。有人認爲，行政複議需要廓清功能定位，延展監督質效，釋放治理潛能，持續完善富有中國特色的內生監督型法治政府建設模式。

第二，關於行政複議具體制度實施方面的研究。一是對於行政複議前置的研究。有人認爲，應當進行復議前置設定權限的適當限縮以及類型化擴張。有人認爲，應當釐清“未履行法定職責”“不予公開政府信息”的類型及其關係，確立法律、行政法規對複議前置設定權的標準，輔之以嚴格的績效考評等機制。還有人認爲，如果繼續堅持行政訴訟法對複議前置設定的約束，複議前置設定主體能繼續保持自律，複議前置就不會無限制擴張。二是對於行政複議機關變更決定的研究。有人認爲，變更決定限定適用模式的實現需要制定保障措施，如設置禁止不利變更、聽取意見程序等。有人認爲，新行政複議法構建了以變更決定爲核心的行政複議決定體系，但需要細化其實踐運用。還有人認爲，需要建立健全相關配套制度，如加強行政複議人員的專業化能力，完善行政複議決定公開制度等。三是對於行政複議調解制度的研究。有人認爲，應結合行政複議體制改革的地方試點成果，通過類型化方式明確其適用範圍，細化其程序規則，探索其司法審查。還有人認爲，行政複議法的修改預示着中國特色調解型行政複議模式的生成，此模式的有效運作需要從加強複議人員能力、建立科學考評體系等方面予以保障。四是對於行政複議附帶審查制度的研究。有人認爲，未來需要明確審查覈心要素，貫通審查程序與結果，增強案例指導作用，建立獨立審查制度，進一步激活其制度優勢。還有人認爲，該制度在實踐中呈現出當事人申請意願低、監督效果差等問題，其功能應當與行政複議制度的整體功能保持協同。

（二）關於行政訴訟的研究。

第一，關於行政訴訟過程有關問題的研究。有人着眼於舉證責任，認爲目前存在被告舉證責任過寬、原告舉證責任過窄的問題，可區分侵益性和授益性行政行爲對舉證責任進行再分配。有人着眼於公序良俗原則的適用，分析此原則判斷標準的不確定性成因，從而釐清其適用邊界。有人着眼於訴審之間的關係，認爲堅持其一致性更合乎行政訴訟的內在構造，有助於提升訴訟的對話性和有效性。

第二，關於行政判決的研究。有人關注行政判決理由的效力，認爲應摒棄“全有或全無”的二元確認模式，在分解判決理由要素的基礎上進行區別化塑造。有人關注村規民約在行政判決中的應用，認爲應通過釐定村規民約的法源地位、釐清自治行爲與行政行爲的不同構成要件，構建村規民約的審查程式等提供優化思路。還有人關注不同類型的行政判決。對於繼續確認判決，其相較於撤銷和履行判決具有補充性，可以有效解決私益訴訟的主觀模式與確認判決宣示性地位之間的牴牾。對於撤銷重作判決，應當加深重作必要性標準的領悟，限縮適用情形。對於變更判決，其不宜僅限於金錢及其替代物的給付，還應包括數額、比例計算以及權屬的確認。

（三）關於行政公益訴訟的研究。

第一，關於各領域行政公益訴訟的研究。有人立足環境保護領域，認爲其受案範圍需要滿足四個條件，即履職行爲成熟、違法且損害環境公共利益、法院具備司法審查能力、符合經濟性標準。有人立足海洋生態環境保護角度，提出制度實施之隱憂及其完善方法。有人立足個人生物識別信息保護領域，認爲行政公益訴訟可以督促政府公權力主體發揮作用，應與民事公益訴訟相互配合。有人立足無障礙環境建設領域，認爲應強化其制度功能，通過類型化拓展受案範圍。

第二，關於行政公益訴訟中訴訟請求的研究。有人認爲訴訟請求應當具體化但不能過度，其範圍不能超出檢察建議，亦不能過度干預行政裁量權。還有人認爲，訴訟請求與訴前所提檢察建議的目的存在交叉性，精準程度存在差異性，邏輯存在銜接性，檢察機關在確定訴訟請求時，應當具體、明確。

（四）關於行政檢察監督的研究。

第一，關於行政檢察監督整體制度的研究。有人認爲應在類案監督、檢察一體化、指導性案例等方面構建行政檢察監督職權擴展的具體路徑。還有人從法治化營商環境視域出發，認爲應當強化檢察一體化優勢，進行國家權力分工，明確監督對象。

第二，關於不同業務範圍內行政檢察監督的研究。一是對於“訴訟內”監督的研究。有人通過行政檢察指導性案例的指引功能闡釋，聚焦生效裁判監督，圍繞依法保護公民和組織合法權益提煉辦案規則，強化行政檢察履職。有人通過對當下行政生效裁判檢察監督進行實證觀察並展開學理闡釋，從充分吸納行政爭議、精準開展法律適用、養成法政兼容思維三個角度探尋制度生長空間。二是對於“訴訟外”監督的研究。有人聚焦行刑銜接中的行政檢察，認爲應將行刑銜接改革與行政違法行爲檢察監督職能結合起來，藉助行政檢察職能全面修復行刑之間的制度漏洞。在行刑反向銜接中，行政檢察部門應明確銜接的基礎和標準。有人聚焦行政違法行爲檢察監督，認爲檢察機關的定位爲行政機關依法行政的監督者、行政爭議實質性化解的促成者、行政法律統一適用的助力者。有人聚焦行政違法行爲檢察監督，認爲應以行政監督檢察建議來統稱對行政違法行爲進行監督的檢察建議，同時完善檢察建議的制發過程，在行政程序中建構行政機關的回覆整改程序等。在行政違法行爲檢察監督的適用原則方面，在啓動上應當遵循補充性原則，在審查上應當恪守有限性原則，在效力上應當秉持程序性原則。還有人聚焦國土資源領域行政非訴執行的現實困境，認爲檢察機關要始終踐行以人民爲中心的發展思想，通過結合中心工作、把握關鍵環節、加強內外協作、注重宣傳引導等手段完善此制度。

（五）關於行政賠償的研究。對於不同行政行爲的行政賠償的研究。有人着眼於行政機關處理個人信息致損的賠償責任，認爲應當區分其是否與行政機關及其工作人員行使職權相關，從而分爲國家賠償責任與民事賠償責任。有人着眼於違法建築上合法權益的行政賠償，認爲可以從綜合考慮認定違法建築等方面探索完善違法強拆行政賠償的路徑。有人着眼於房屋徵收強制拆除行政賠償責任，認爲其應包括金錢賠償和產權調換，市、縣人民政府在強制拆除行爲實施後作出的補償決定不能使賠償責任消滅。

總體而言，關於行政救濟制度的研究持續對重點方向進行深入探索。對於行政複議，學界仍在“發揮行政複議化解行政爭議的主渠道作用”視角下展開研究。對於行政訴訟，各類行政判決是研究的核心。對於行政公益訴訟，對單行法規定領域以及新領域行政公益訴訟的研究成爲熱點。對於行政檢察監督，“訴訟內”和“訴訟外”的監督都是學界研究的重心。對於行政賠償，不同類型行政行爲的賠償責任是學者們研究的重要主題。

（作者分別爲中國法學會行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授楊建順，中央民族大學法學院教授張步峰）

（檢察日報）