援臺疫苗外交背後大國角力　中國和日本的兩難

● 杉本康士（Koji Sugimoto）／日本首相官邸線首席記者及政治部編集委員● 尹麗喬（George Yin）／達特茅斯學院John Sloane Dickey 國際安全研究中心的博士後研究員● 編譯／吳怡（美麗島電子報編譯）

*本文改寫自美國頂尖外交國安期刊《國家利益》6月28日杉本康士（Koji Sugimoto）及尹麗喬（George Yin）專文 “With Vaccine Diplomacy to Taiwan, U.S. and Japan Steal March on China”。

2021年6月3日的聲明中，美國總統拜登（Joe Biden）強調，美國與他國分享新冠肺炎（Covid-19）疫苗是爲了「拯救生命、領導全球終結疫情」，而非「（鞏固）利益、（強迫）讓步」。拜登所言意在批評中國利用疫苗外交以擴展影響力。

另一方面，中國則在白宮宣佈要捐贈全球8000萬劑疫苗之際，指控拜登政府疫苗援外「意圖可疑」。中國同時於5月31日指控日本爲了「圖謀政治私利」和「借疫情搞政治作秀」而不惜「干涉中國內政」 ，捐贈臺灣124萬劑疫苗。不過，日本不爲所動，於7月8日計劃再次贈臺113萬劑疫苗。

援臺疫苗背後的外交交鋒與大國政治邏輯 （logic of great power politics），應如何理解？日本疫苗援臺，和「干涉中國內政」有何關聯？日本爲何要冒觸怒中國的風險援臺？美國的角色爲何？

▲6月4日日本贈臺124萬劑疫苗。（圖／讀者提供）

根據中國的官方聲明，中國對外提供疫苗或抗疫物資「 不是爲了從他國換取好處，沒有任何地緣政治目的，不附加任何政治條件 」。美日也曾有類似聲明。

我們不否認，中日美對外援助疫苗的背後有人道考量和臺美日友誼的因素，但疫苗外交無法超脫大國角力。中國的疫苗外交，意在挑戰日本、美國在該區域的信譽及領導地位。鑑於全球疫苗短缺，疫苗捐贈意味着政治承諾。

倘若中國—而非日本、美國—成爲亞洲的主要疫苗供給國，北京就可宣稱自己，相較於美日，更有能力及意願擔負國際領導地位。起初，中國打了一手好牌，但經由日美的反操作之後，中國現在陷入了兩難。

中國陷臺灣於兩難

新冠肺炎爆發早期，臺灣成功圍堵疫情，爲世界稱譽。2020年多數國家封城時，臺灣的生活如常。由民進黨蔡英文總統所領導的臺灣政府，因而享有高民意支持。

從北京的角度來說，這發展不盡理想。蔡總統所屬的政黨—民進黨—過去支持追求臺灣獨立，儘管北京聲稱擁有臺灣主權。

再者，臺灣成功抗疫的故事挑戰了北京的敘事（narrative）：中國成功圍堵病毒—雖然僅藉由嚴厲的措施—證明了中國的政治體制，優於西方的自由民主制度。

▲ 學者分析，臺灣去年抗疫成功，挑戰北京的敘事。（圖／達志影像／美聯社）

2021年5月，臺灣的好運不再。受自身之前的成功所累，臺灣在英國變種病毒侵襲下，未能完美地超前佈署，措手不及。英國變種病毒侵襲時，臺灣接種疫苗的人很少，也沒有儲備大量疫苗，因爲5月之前臺灣實際沒有本土病例。目前，臺灣的本土病例超過一萬例。蔡政府的支持度，隨着病例數成長，迅速下滑。這給了北京操作的機會。臺灣疫情爆發後，國臺辦迅速宣佈，願意捐贈中國疫苗給臺灣。

北京的「善意」令臺灣陷入兩難 （dilemma）。臺灣若接受中國疫苗，臺灣親美日的戰略，就可能會失去正當性。倘若中國先美日一步援助臺灣，北京就可大作宣傳，說美日在臺灣有難時，缺乏能力與決心及時伸出援手，因此美日並非可靠的夥伴，口惠而實不至。

因此，可以詮釋北京的「善意」爲設計好的戰術，意在揭示美日對臺灣支持、堅若磐石的承諾，不過是空談。這戰術如果成功，可幫助北京達成兩個目標。

一、這可削弱臺灣抗中的決心；民意調查顯示，臺灣民衆質疑美國是否支持臺灣時，較不可能抗中。如果美日連在疫苗上都無法或不願幫助臺灣，那臺海局勢不穩時，美日會出手嗎？

二、這可破壞美日在印太地區的領導地位；要測試美日圍堵中國勢力的決心，觀察臺灣便可一葉知秋。

▲ 上海復星掌握BNT疫苗在中華地區（含臺灣）的代理權。（圖／翻攝 新華社、新浪）

另一方面，倘若臺灣拒絕接受中國疫苗 ，而美日疫苗又遲遲不來，民進黨政府可能得承受民意支持崩盤的苦果。這會替臺灣支持親善中國的政要鋪路，贏得2022年縣市長選舉和2024年總統大選。

北京這張「善意」牌打得非常漂亮。臺灣傾向中國的政治勢力不斷施壓蔡政府接受中國疫苗，甚而，操作地方政府避開中央政府，直接與中方磋商進口疫苗。

再進一步，臺灣內部也開始質疑美日對臺承諾。某位一級地方首長於5月26日抱怨，臺灣軍火買了，美豬進口了，但美國疫苗不見蹤影。更有傳言說臺灣試圖購買輝瑞／BioNTech疫苗，卻遭中國從中作梗。同時，北京鼓勵臺灣公民—特別是名流政要—去中國接種；國臺辦聲稱，已有6萬2千名臺灣公民在中國接種疫苗。這些策略旨在迫使臺灣儘快接受中國疫苗，削弱美日在印太的信譽及領導地位。

重要的是，北京對臺的疫苗策略，假設美日是既沒有餘力又缺乏意願挑戰中國的「紙老虎」。這個假設成立嗎？

東京的兩難

日美憂心地觀察臺灣防疫事態的發展。5月24日前安倍首相輔佐官，薗浦健太郎（Kentaro Sonoura），會晤臺灣駐日代表謝長廷，與美國駐日代理大使楊舟（Joseph Young）。會中，薗浦健太郎提議日本可以將所儲備，暫無計劃使用的阿斯特捷利康（AstraZeneca (AZ) ）疫苗贈送臺灣。楊舟歡迎這個想法，於是薗浦健太郎跟安倍報告。安倍也支持這個想法，並開始遊說日本現任副首相麻生太郎（Taro Aso）及首相菅義偉（Yoshihide Suga）。6月4日，日本不顧中國抗議，運送124萬劑AZ疫苗給臺灣。

這個決定並不容易。倘若日本幫助臺灣，那麼過去幾年來，就提升中日關係日本所做的努力可能遭到破壞。再者，北京可能報復。除了外交抗議，北京可能限制對日本出口稀土礦物，或升高中國東海的緊張情勢。菅義偉同時必需擔心贈送臺灣疫苗所可能帶來的國內政治風險。菅義偉的兩大重要支持勢力，自由民主黨（日本執政黨，簡稱自民黨）幹事長二階俊博（Toshihiro Nikai）、以及與自民黨結盟的公明黨（Komeito），都被視爲是較傾向中國的。

▲ 學者分析，日本首相菅義偉贈臺疫苗，動機與「拜登-菅義偉峰會」結論有關。（圖／路透社）

但倘若日本不幫助臺灣，菅義偉政府也會面對一系列棘手的問題。第一，東京擔心無所作爲會釋出錯誤訊息：日本不準備信守加強對臺支持的諾言。4月16日拜登和菅義偉在華府舉行高峰會，會後美日發表聯合聲明，強調維繫臺海和平安全的重要性；—這是繼1969年美國總統尼克森（Richard Nixon）與日本首相佐藤榮作（Eisaku Sato）舉行峰會以來，美日聯合聲明首次提及臺灣。臺灣的疫情是拜登-菅義偉峰會後，日本對臺承諾的第一個考驗，測試她是否能與美國共同支持臺灣。不提供臺灣疫苗，會傷及日本對美國的信譽。

第二，東京擔心若日本無所作爲，印太地區國家會質疑美日所領導的「自由開放的印度-太平洋」（Free and Open Indo-Pacific (FOIP) ，簡稱自由開放的印太）倡議。該倡議欲與北京的一帶一路倡議（Belt and Road Initiative (BRI)）競爭（—雖然東京宣稱「自由開放的印太」並非衝着一帶一路而來）。

日本若無法以疫苗援臺，恐懼美日口惠而實不至，在危機時被拋棄（abandonment）的情緒，可能會在印太地區國家中滋長，驅使他們向中國靠攏。東京特別關注這個問題。自從安倍政府，支持「自由開放的印太」就是東京的首要外交政策；菅義偉每每在解釋外交政策時，幾乎總會提及「自由開放的印太」。再進一步說，中國一直針對東南亞國家有計劃捐贈疫苗，也令日本十分忌憚。

▲ 拜登與菅義偉4月16日參與美日高峰會。（圖／達志影像／美聯社）

第三，倘若日本不援助臺灣，可能會影響安倍對菅義偉的支持。親臺的安倍，目前是自民黨最大派系「清和政策研究會」（Seiwa-Seisaku-Kenkyukai）的實質領袖。

最後，日本決定捐贈臺灣疫苗。東京評估，北京應該不會過度激烈地迴應日本的援臺行動。東京認爲，北京的激烈迴應會使各界批評中國虛僞和違反人道主義。

另一方面，隨着中美競爭關係加劇，北京也不希望中日關係過度惡化。東京注意到4月16日美日聯合聲明提及臺灣後，北京的反應意外剋制；雖然北京批評了聯合聲明，但是批評的單位層級相對較低（—中國外交部發言人）。

最終，菅義偉秘密地執行了疫苗贈臺計劃，直到一切成爲既成事實 （fait accompli）後才讓計劃曝光。日本捐贈臺灣疫苗後，美國馬上跟進，於6月20日，捐贈所儲備的250萬劑疫苗給臺灣。

▲ 美國贈臺250萬劑莫德納疫苗。（圖／翻攝自Facebook／蕭美琴 Bi-khim Hsiao）

中國的兩難

美日贈送臺灣疫苗後，北京陷入兩難。倘若中國放行疫苗援臺，各界可能會認爲，北京只是拿香跟拜，跟隨着日美的腳步。但如果不放行疫苗援臺，不僅會正當化現在臺灣政府的「反中」政策，還會令其他國家懷疑中國的疫苗援助有政治動機，「利他主義」的辭令不過是空話。

現在，美日不斷高調地加碼援助臺灣疫苗，加劇中國在這一場疫苗賽局所面臨的困境。北京如不盡速「兩難相權取其輕」，會鼓勵美日繼續反操作檯灣疫苗議題，讓情況愈加複雜。如果北京快速助臺取得大量疫苗，也許能在臺灣及國際輿論戰上扳回一城。而遲疑越久，則越會坐實各界批評北京只在乎政治，不在乎臺灣同胞的指控。國臺辦5月31日表示「防疫爲重，生命至上」，臺灣同胞健康不應被「政治心魔」綁架，不能是空話。

作者們特別感謝吳怡一起討論提供意見。

特別緻謝Nirav Mehta（美國斯沃斯莫爾學院（Swarthmore College）2020年畢業），其調查工作爲本文貢獻良多。

本文觀點僅代表作者個人意見。

作者簡介

杉本康士（Koji Sugimoto）：產經新聞（Sankei Shimbun）-- 日本最富影響力的報紙之一 —日本首相官邸線首席記者（首相官邸キャップ）及政治部編集委員；曾於美國哈佛大學（Harvard University）美日關係計劃（U.S.-Japan Program）研究國際關係。

尹麗喬（George Yin）教授：哈佛大學政府系博士；美國哈佛大學（Harvard University）費正清中國研究中心（Fairbank Center）研究員；美國斯沃斯莫爾學院（Swarthmore College）政治系助理教授；曾任美國達特茅斯學院（Dartmouth College）Dickey國際安全中心博士後研究員，華府智庫大西洋理事會（The Atlantic Council）客座資深研究員，及日本慶應大學及早稻田大學訪問學者。

● 本文獲授權，轉載自《美麗島電子報》，原標題爲〈援臺疫苗外交背後的中日美大國角力〉。

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