“在財政意義上成爲現代國家”

劉守剛/文 在學界，比較歷史分析的著作一直以來都比較特別。一方面，有不少比較歷史分析的名著同時得到了多學科學者的推崇和反覆閱讀，既是因爲這樣的著作擁有宏大的視野、豐富的史料、對比的方法，一書在手似乎就能同時掌握多個國家的歷史變遷命運，也是因爲這樣的著作往往是在理論驅動下寫出的，能讓讀者始終有閱讀的方向而不會消失在歷史的細節中。從少數幾個案例中抽象出來的歷史發展的因果邏輯，會讓人對歷史有一種洞察一切的明悟感。但在另一個方面，這樣的著作也很容易招致批評，尤其是專業歷史學家的指責。他們會認爲書中的史料不夠豐富、細節有誤、未關注史學界最新研究成果等等。對比較歷史分析的著作中運用大量的所謂“二手材料”，歷史學者往往嗤之以鼻，論定其專業水平不足。而對比較歷史分析的著作所慣用的理論引導歷史的敘述，歷史學者又會譏諷爲“任意宰割歷史”。因此，從事比較歷史分析的學者，常常陷入“吃力不討好”的境地。

和文凱教授用6年之功寫就、再經5年之力修改而成的《通向現代財政國家的路徑》，雖是一本比較歷史分析的著作，卻贏得了廣泛的稱讚和肯定。一方面，在這本書中出現的大量細節性材料，雖然也有不少引自他人的研究（所謂“二手材料”），但也有衆多材料是作者親身查閱中國歷史檔案尋找到、專門學習語言從日本現場獲得的“一手材料”，爲此可以免受專業歷史學家的挑剔。另一方面，該書探討的理論主題“國家形成與財政制度關係”以及所運用的路徑依賴理論，在學界是一個比較專業也相對成熟的話題。書中並沒有過於生硬地概括出宏大的歷史因果命題，對部分傳統觀點雖有挑戰但並非離經叛道，因此也不會招致社科理論學者的指責。

總體而言，這本書在理論指引下用最簡潔的語言描述了歷史過程，不僅補充了很多的細節知識，而且展現出歷史的複雜性。除此之外，這本書還有其他的優點，比如理論與史料結合緊密而沒有呈現出“兩張皮”，結構清晰分明，文字表達清楚明白（爲此還需要感謝譯者汪精玲的努力）。正因如此，這本書無論在歷史學者那裡還是在社科理論學者那裡，都得到了歡迎。我本人在教學過程中，也將此書推薦給學生作爲必讀書，最早推薦的是這本書的英文版，後來推薦港版的繁體字版，直到現在的簡體字版。

此處我沒有必要重複《通向現代財政國家的路徑》一書的主要內容，下面只說一說自己在閱讀過程中印象深刻的一些觀點與分析。

第一，從財政制度變化來考察現代國家形成的視角。

和文凱在文中說，“現代財政國家的出現，標誌着早期現代財政國家在財政意義上成爲現代國家”（第256頁）。這是從財政視角來考察現代國家形成的一種標準表達。這樣的一種視角也爲當前許多中國學者包括我本人所運用。從財政收支來探索國家與社會的互動、探討各項制度與機構在財政壓力下的形成演變、探尋政治行動者在面對財政困境時的掙扎與努力，是考察國家成長與制度變遷時特別重要的角度。由此我們可以得到獨特且深入的認識。正如和文凱在書中陳述的，他在閱讀布魯爾那本名著《權力的筋骨》（中文也有學者譯爲《權力的肌腱》）時感受到的“震撼”（第2頁），這種震撼就是財政視角的力量。他說自己之所以感受到震撼，是因爲社科傳統理論描述英國現代國家興起時使用的是一種憲政主義視角，即地方鄉紳通過控制稅收來馴服國家機器。而布魯爾指出，英國政府在18世紀通過國稅局從大衆消費品中抽取鉅額間接消費稅來支撐長期國債的發行，從而增強了英國國家能力。兩種觀點之間，顯然偏差很大：前者似乎過於理想化，而後者在史料證據方面更加紮實。

從財政視角看到的國家，和文凱將其界定爲財政國家，並進一步地將其區分爲傳統財政國家與現代財政國家（第15頁）。在他看來，如果一個國家的稅收主要用於滿足政府的經常性支出，而不積極參與金融市場，常常依靠分散的財政機構將具體的收入項目用於滿足各項特定的政府需求，這個國家就是傳統財政國家；如果一個國家集中管理稅收，而且將集中管理的稅收用作資本來從市場調動長期的金融資源，這個國家就是現代財政國家。在和文凱看來，從財政視角看到的現代國家，最爲重要的特點是財政制度中所存在的國家自主性以及爲國家治理社會提供必需的財力基礎。在書中，他一再肯定包括信用貨幣（紙幣）、長期甚至永久國債在內的長期債務的作用。這樣的長期債務存在，既是一種標誌，說明國家的制度能力（財政實現集中管理並使用匯兌方法，以及能從商品經濟發展中徵稅）和國家的信用程度（民衆願意接受國家銀行發行的紙幣併購買政府發行的長期債券），也是一種動因。有了長期債務，政府可以據此調動社會資源增強軍事力量、完善政府機構與國家制度，以及發展經濟與社會（特別是走向以信用爲基礎的現代經濟）。

第二，比較研究中的案例選擇。

和文凱對自己所做的比較歷史研究所定下的目標是：“在深入歷史過程的細節研究之後，再回到社會科學的議題，去找出藏在細節中的理論魔鬼”（第4頁）。爲實現此目標，就需要選擇恰當的案例。這本書選擇的是18世紀的英國、明治維新時期的日本和太平天國運動時期的中國。在作者看來，這三個案例在國家形成和市場經濟發展方面有許多重要的相似之處，正因爲有這些相似之處的存在，纔有比較研究的基礎。比如，三個國家的分散型財政制度都不能適應社會經濟結構的變化、不能滿足國家的財政需求，以至於都經歷了一段結構性的財政困難時期；在經歷了重大事件帶來的財政壓力後，三個國家的當政者都積極地尋求解決財政問題的新途徑和新辦法（短期借款、徵收國內消費稅、動用包括紙幣在內的國家信用工具），或者說都在轉向現代財政國家。

當然，比較研究的更大的意義在於尋求相似基礎上的不同。在這三個轉向現代財政國家的案例中，英國和日本獲得了成功，而中國遭遇到失敗。在18世紀30年代，英國成功地將其債務類型轉變爲由集中徵收的間接稅（特別是國內消費稅）所擔保的永久債券，由此轉向現代財政國家。19世紀80年代初，日本政府已經確立了集中型財政制度，能夠統一徵收酒類間接稅，並實現了政府財政的集中管理。這樣的制度發展，有助於政府保障日本銀行所發行紙幣的可兌換性，有利於政府籌集長期國內借款，從而讓日本也成功地轉向現代財政國家。但是，伴隨着19世紀50年代發行的不兌換紙幣的失敗，中國未能建立起集中管理的財政制度，也因此不能依靠徵收間接稅來發行長期公債以獲取財政收入，轉向現代財政國家的探索暫告失敗。

對於關心中國歷史與前途的本書作者以及衆多的中國讀者而言，選擇作爲先行者的英國和我們曾經模仿的對象日本來比較中國，是自然的，也是合適的。本書通過將成功者與失敗者加以對比，從而揭示出走向現代國家的財政起點與路徑，也是頗具啓發的。書中揭示出三個國家在以下方面的差異，尤爲值得關注：徵稅機構與代理人的不同（如英國從包稅制向中央集中管理的官僚機構徵收的轉變）；徵稅消費品的差異（如日本高度集中徵收的間接稅主要是酒類）；不同類型的危機產生的不同影響（如中國在經濟核心地區的長江中下游所發生的殘酷戰爭，打亂了地區間的私人金融和貿易網絡，擾亂了政府正常的財政運作）。

第三，由個人行動、社會經濟結構以及偶然事件三要素構成的分析框架。

在走向現代國家的進程中，新制度到底是如何形成的？一般學者要麼強調結構的作用，要麼側重行動者的能動性。在對英國、日本、中國分別走向現代財政國家進程的描述中，和文凱着重展現過程描述與細節列舉，爲我們展現了一個包括個人能動性、社會經濟結構的約束性、事件的歷史偶然性三要素的分析框架。他強調，帶有理念與利益的行動者、制度深植其中的社會經濟結構，這兩者不停地相互作用，但制度的建設與歷史的發展並非是被決定了的唯一結果，在此過程中仍舊充滿偶然性和多樣性的可能。我們絕不能忽略歷史進程中其他可能的結果。在他看來，社會經濟結構只不過爲制度變革提供了舞臺，但並不能決定先後順序和最終結果。行動者的理念和利益可以幫助克服一定的不確定性，但變革過程中的衆多當權者有可能擁有完全不同甚至相互矛盾的理念與利益。因此，“沒有任何理論能夠告訴我們，究竟哪些初始偶然事件或動因，會使路徑依賴過程從初始的多重均衡狀態發展到那個‘特殊的拐點’，而在此之後路徑便不可逆轉地朝着特定的結果發展”（第70頁）。他自認爲對三個案例的歷史因果性所進行的事件分析，“可以將個人的能動性、社會經濟結構以及事件的偶然性，整合到一個自洽連貫的因果故事中，從而解釋具體的新制度是如何在充滿不確定性和互動性的歷史過程中被創建出來的”（第249頁）。這樣的一種方法，“可以幫助社會科學家發現一種因果機制：它既不訴諸對歷史過程的粗暴簡化，也不是倒退回那種‘講故事式的歷史解釋’的幼稚思維”（第249頁）。應該說，和文凱的努力是值得高度肯定的，爲此提出的三要素框架與對歷史事件的深度分析也是頗具啓發的。

由於和文凱教授特別強調長期債務在財政意義上對於現代國家的重要性，因此他選擇了“財政國家”作爲核心概念，並區分出傳統財政國家與現代財政國家以便作爲歷史分期與階段性發展的標籤。在書中，他將財政國家與稅收國家基本上當作同義詞來使用（第14頁和第15頁）。這樣的做法當然可行，因爲作者作出了清晰的界定並前後一致地運用。不過，也需要指出的是，這樣的做法也存在一些問題。有的問題屬於學術史的小問題，而有些則可能存在概念使用的陷阱。

學術史的小問題，是指在概念上財政國家與稅收國家是有區分的。學者們一般將財政國家這個概念追溯到理查德·邦尼等人。在他們1995年出版的《危機、革命與自維持型增長》（中譯本由上海財經大學出版社2020年出版）一書的導論中，邦尼等人詳細交代了自己所使用的“財政國家”在概念上的含義。從學術史來看，財政國家淵源於稅收國家。在熊彼特那篇“稅收國家的危機”論文的基礎上，克魯格建立了一個從領地國家到稅收國家的兩階段國家變遷模型；邦尼等人又進一步地將克魯格模型改編爲四階段國家變遷模型，即貢納國家、領地國家、稅收國家、財政國家，以便從財政上概括歐洲國家從中世紀到現代的發展全過程。由該模型的內容看，邦尼等人賦予財政國家的特徵，相當程度上是歐洲國家非常晚近才獲得的，其中一部分甚至是1945年以後出現的國家特徵（如大規模福利支出）；而邦尼等人賦予稅收國家的主要特徵則主要出現於近代（18—19世紀）的英國等國家，其內容在一定程度上可以視爲財政國家的低配版（相當於和文凱所說的傳統財政國家）。邦尼等人強調，他們之所以提出財政國家並將其與稅收國家區分開，是因爲他們要強調只有財政國家才具備自維持型特徵（即通過徵稅維持長期信貸），而在此之前的稅收國家則通不過自維持型增長的檢驗。因此，和文凱在使用自己的財政國家概念時，若能對這段學術史做一點交代，可能會更好一些，不至於讓初學者認爲財政國家與稅收國家兩個概念完全是一回事。

概念使用的陷阱，則與財政國家這一概念所突出的現代國家的一大特徵有關，即有大規模的財政收入來自借貸。概念是有用的工具。使用財政國家這一概念，確實可以突出長期公債在現代國家的意義，有助於我們深化認識公債在現代國家信用構建、現代經濟發展、國家生存競爭中的作用。這一概念尤其有助於把債券持有人引入現代國家形成的研究中，以便探討更爲複雜的政治經濟關係。比如在先發的荷蘭、英國等國，納稅人、債權人、議會議員等身份往往高度重合。但與此同時，概念也可能是陷阱，會遮蔽掉許多我們原本可以發現的東西，甚至引我們進入歧途。“財政國家”這一概念以及和文凱對它的使用，似乎有意無意地在暗示，舉借債務對國家發展只有好處，最起碼壞處不大。這樣一來，從亞當·斯密、大衛·李嘉圖到熊彼特（稅收國家概念的提出者）在內的歷代學者曾經發出的對國家舉借債務的警惕與批判，就被忽略了。英國等現代國家在發展過程中，政府一再地嘗試用償債基金來消除公債，議會也曾大力地約束政府舉債。如此的實踐與行動所具有的意義也可能會被忽視。在多數財政學家、議會議員甚至政府官員看來，稅收纔是公共服務的對價。繳納稅收帶來的犧牲，制約着民衆想要獲得更多公共服務的意願。換言之，要獲得更好的公共服務，就必須繳納更多的稅收。而想要少交稅，就必須接受比較少的公共服務。這樣的財政運行纔是健康的，這樣的財政制約纔是真實的而不是虛幻的。

但在財政國家的概念下，債務收入被作爲支持公共服務的正常資金來源，如此就可能忽視掉稅收代價的制約作用，撕裂原有的稅收—支出間的紐帶。這麼一來，本代人似乎可以無需負擔公共服務的成本，而將公共服務的代價推遲給後代人承擔。在這樣的“財政幻覺”支配下，政府可能會獲得充足的資金以至於任意擴大它干預社會的權力，社會資本也有可能因此喪失（個人不用爲自己負責任、政府不用爲未來負責）。當然，從實證的結果看，現代國家的國債確實呈現出不斷增長的趨勢，似乎以稅收爲支持的長期債務已成爲現代財政國家的根本特徵。但是，並不能因此否認經濟學家對政府債務發出的警告、議會對政府舉債的抵制行爲以及政府自己削減債務的努力所具有的意義。舉例而言，就像減肥，並不是所有的人都能像電影《熱辣滾燙》中的賈玲那樣成功地實現減肥。大多數決心要減肥的人無法實現目標，但是這不代表減肥是錯的，更不代表減肥的努力根本沒有必要。減肥的努力，至少維持了人一定程度的健康。也許正是衆多學者對政府債務的警惕、議會與政府約束自身並削減債務的努力，才能將現代財政國家維續至今。

當然，任何一本著作只要細加審視，總能挑出一些問題。在這本書中，也有一些論斷，比如18世紀英國議會議員是否代表消費者的利益、議會制度與現代財政國家的關係、紙幣作爲政府信用工具的作用等，可能需要更進一步的斟酌或者更詳細的說明。限於篇幅關係，此處不再贅述。

總的來說，《通向現代財政國家的路徑》是一本由雄心勃勃的理論驅動而又充滿歷史細節的著作，也是一本成功的比較歷史分析作品，值得歷史學、政治學、財政學的學者重視與閱讀，並藉助於此文本思考中國在財政意義上成爲現代國家這一時代命題。

（作者是上海財經大學教授，研究方向爲中國財政史與西方財政思想史）