重溫時代記憶 共話產業未來——李萬里談汽車企業及產品准入管理制度
本站汽車7月6日報道
中國汽車產業發展（泰達）國際論壇定位爲汽車行業高端智庫論壇，2021年以來，從戰略性高度和全新視角出發，圍繞行業共同關注的熱點話題，論壇舉辦了系列化專題活動，爲新時期汽車產業的高質量發展獻智獻策。
值此建黨百年之際，論壇特別策劃了以“重溫時代記憶 共話產業未來”爲主題的慶祝建黨百年專題訪談展播，邀請老一輩汽車行業變遷的見證者，系統地回顧中國汽車產業重大政策制定的背景、產業變革的歷程，並暢談新時代下汽車產業發展趨勢，提出期待和希望。回顧歷史，展望未來，激勵新一代汽車人爲中國汽車產業發展壯大不懈努力，早日實現汽車強國夢。
本期訪談嘉賓是工業和信息化部原產業政策司副巡視員李萬里先生。李萬里先生是中國汽車准入管理政策的重要參與者和推動者，參與了自1985年以來的歷次政策調整，對該領域具有十分獨到的見解。
工業和信息化部原產業政策司副巡視員 李萬里
問題一：請您談一談中國汽車准入管理政策制定的時代背景。
李萬里：中國汽車產業的准入管理是從計劃經濟的基礎上起步，在市場經濟的形成過程中不斷成長、成熟和完善起來的。建國後，國家只批准一汽、二汽等少數企業從事汽車製造。汽車產品作爲統配物資，按照計劃進行統一生產，統一分配，沒有汽車銷售、市場一說。改革開放後，爲搞活地方經濟，各地紛紛上馬汽車建設項目，一大批汽車維修廠、軍工企業紛紛轉入汽車行業，開始製造汽車。到八十年代初期，全國汽車生產企業的數量有了大幅度的增長，但銷售方面依然是半計劃狀態，直到1985年初國家在廣州試辦了全國第一家汽車交易市場，這纔有了汽車銷售這一概念。
上世紀八十年代中期，由於汽車生產企業遍地開花，重複建設現象嚴重，且這些企業規模普遍偏小、產量偏低、水平較差，行業散亂差的情況比較嚴重。爲了加強宏觀治理，國家開始對汽車產業項目建設和企業及產品准入實施嚴格的管理制度。從這一時期以行政管理爲主一直到2004年汽車產業的管理納入法治化體系，一系列的汽車產業管理及准入政策對早期中國汽車產業的發展起到了重要的引導、規範和推動作用。
問題二：伴隨着不同時期汽車產業的發展，汽車產業准入管理制度經歷了哪些調整？這些調整對汽車產業發展產生了什麼影響？
李萬里：1985年，根據國務院授權，由當時承擔汽車工業管理職能的中國汽車工業公司牽頭，與公安部、交通部和建設部聯合對汽車生產企業及產品實施“目錄”管理制度。規定只有在“目錄”內的企業才能生產和銷售指定的車輛產品；公安交管部門根據“目錄”核發牌照；交通部和建設部根據“目錄”監督旗下的企業生產（當時絕大多數汽車生產企業是交通部和建設部的下設單位）。
隨着國家機構改革工作的推進，各部委的職能也在不斷進行轉換和調整,汽車企業及產品准入的管理職能先後由中國汽車工業公司（包括中國汽車工業聯合會、中國汽車工業總公司）、機械工業部、國家機械工業局、國家經貿委、國家發改委和工業信息化部等部門承擔。在這個過程中，公安部、交通部和建設部等三個部門相繼退出了“目錄”的發佈工作。
2001年，原國家經貿委發佈了《關於車輛產品目錄管理改革有關問題的通知》，將“目錄”管理改爲公告管理，即《車輛生產企業及產品公告》。
2003年8月，《中華人民共和國行政許可法》頒佈實施。依據行政許可法，國務院2004年6月頒佈《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院412號令），明確由國家發改委承擔“汽車生產企業及產品公告”的行政許可事項。至此，汽車企業及產品准入管理制度完成了法制化的轉化歷程。
2008年，隨着國家機關職能調整，此項行政許可事項轉入工業和信息化部。
2018年以來國家發改委、工業和信息化部先後發佈實施了《汽車產業投資管理規定》（2019年1月10日起施行）和《道路機動車輛生產企業及產品准入管理辦法》（2019年6月1日施行）兩個重要文件。這是繼1994年《汽車工業產業政策》、2004年《汽車產業發展政策》之後的又一組重要的產業政策。目標是建立准入前國民待遇+負面清單制度，形成內部改革的“倒逼”機制，以保障各類市場主體公平競爭，形成產學研一體化創新機制,構建實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系。這兩個文件具有鮮明的“普惠化、功能性”產業政策的特徵，使我國汽車產業管理政策從關照特定產業、企業和產品，轉到保障各類市場主體公平競爭的方面來。以往項目建設和生產准入資質的“價值”大大貶值。
問題三：中國汽車准入政策在整個改革的過程中，請您談談發生過哪些影響汽車產業發展進程的重大事件？
李萬里：第一個是國際性的大事件。在加入WTO框架談判的歷史關頭守住了國家發展利益和產業安全。
2000年末，經過多年拉鋸，中國加入WTO框架談判取得初步成果，開始進入簽署文本的最後階段。在與歐盟確認簽署最終文本的當口，歐盟突然要求增加一項新內容，即要求中方取消1994年版《汽車工業產業政策》中關於限制外方汽車企業股比的規定。當時，我國汽車工業還很薄弱，尤其在乘用車方面，中國品牌纔剛剛起步，還遠未達到產業化的規模，不具備完全對外開放的條件。歐盟在這樣重要的歷史博弈節點提出這樣的額外條件，我國前方談判代表與國家經濟貿易和汽車工業主管部門承擔了巨大的內外壓力和風險。經過艱難博弈，有理有利有節地拒絕了外方要求，保留住整車合資股比的限制政策，文本得以順利簽訂。今天回頭看，它至少爲起步期的我國汽車企業贏得了至少20年的發展保護期。
第二個大事件在國內也是“破天荒”的，是打破常規，率先對內開放。
加入WTO前，原國家計委、國家經貿委在全國範圍調研後向國家提出“在對外開放前先行對內開放”的意見。建議批准一批“計劃”外的企業生產乘用車，以“鮎魚效應”推動中國汽車產業發展。之後形成了吉利、南汽、江蘇悅達、奇瑞、華晨汽車和長城汽車等企業進入轎車生產領域是管理體制改革在政策方面的重大突破。在中國加入WTO前國家做出“放開一批企業”決定的重要意義在於，儘管項目審批制度的基本框架猶在，在特定的歷史節點上，打破常規上下一心鞏固國家發展利益和產業安全成爲主旋律。之後的歷史證明，包括這批企業在內的吉利、長城、奇瑞等民企和一些地方國企脫穎而出，不斷取得令世人刮目相看的優異業績。自此中國品牌轎車市場的比例逐漸提升，外資品牌轎車的價格一路下跌，汽車開始進入尋常百姓家，逐漸成爲拉動國民經濟發展，提高人民生活水平的支柱產業。
問題四：面對電動化、網聯化、智能化的快速發展，中國汽車產業准入管理也將發生新的變革，對此，您有哪些建議和思考？
李萬里：國務院辦公廳2020年10月印發的《新能源汽車產業發展規劃（2021—2035年）》是由工業和信息化部牽頭，中財辦、科技部、發改委、財政部、交通部等12個部門會簽完成的。其中，對汽車產業定位的表述是：電動化、網聯化、智能化。自國家明確提出“碳達峰”和“碳中和”發展目標的時間表後，汽車“低碳化”的定義已更加清晰，也更加緊迫起來。我覺得低碳化、信息化、智能化作爲汽車產業的地位可能更貼切一些。
一、“低碳化”已經成爲汽車產業高質量發展的首要任務。
如果說“信息化”、“智能化”可以依賴正趨於形成的垂直分工+水平分工的縱橫交錯網狀交織的產業鏈的新生態系統推動發展的話，那麼完成“低碳化”指標則必須要以汽車自身爲主，否則傳統汽車產業就真的要退出歷史舞臺了。
我認爲，實現“碳達峰”和“碳中和”的邊界條件至少有三條。
邊界條件一：是要以國家目標確定產業目標。
習總書記明確指出，中國將提高國家自主貢獻力度，採取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。從國家目標和產業使命思考，汽車產業可能還要爭取早日實現雙碳目標，因此任務異常艱鉅，但必須要完成，否則就要嚴重影響國家“30/60”目標的實現。
邊界條件二：近期目標必須要確保遠期目標實現。
2028年左右汽車碳達峰不能隨波逐流，只能比2025年國家目標（18%）更加嚴格。才能與汽車產業2050年左右“碳中和”的遠期目標有效連接，一定要以確保汽車產業鏈供應鏈2050年左右實現“碳中和”來制定近期目標。
邊界條件三：要以汽車的保有量支撐“碳達峰”指標。
實現“碳達峰”的指標看的不是汽車的銷量，更不是增量，一定是保有量水平。更爲嚴峻的是，即使2028年左右實現“碳達峰”，汽車市場仍在擴張，汽車保有量還將保持着持續的增長態勢。在這種形勢下，我認爲未來要明確各產業責任，釐清任務，提出可行方案。
二、智能汽車作爲新興業態的重要載體，是汽車強國戰略選擇。
2020年2月，國家發改委、工業和信息化部等11部委聯合印發了《智能汽車創新發展戰略》，作爲智能汽車的國家頂層戰略，爲智能汽車產業的未來發展指明的方向。智能汽車已成爲全球汽車產業發展的戰略方向，在我國，智能汽車發展具備一定的戰略優勢，具體表現在：中國強調集中力量辦大事的制度優勢顯著；汽車產業體系完善，發展基礎紮實；互聯網、信息通信等領域網絡通信實力雄厚；路網規模、5G通信、北斗衛星導航定位系統的基礎設施保障有力；汽車市場需求前景廣闊。未來中國智能汽車想要獲得長足發展，仍需建立完善6項體系，即建設技術創新體系、產業生態體系、基礎設施體系、法規標準體系、產品監管體系和網絡安全體系。
在信息化、智能化發展方面，還需要特別注重以下幾個問題：一是中國智能汽車發展模式不可複製；二要注意技術路徑不同，評價方式也應有所不同；三是當前的重頭戲不是L4級智能汽車。從中國“車上+車下”的技術路線考慮，智能汽車必須依託智能交通、智能社會共同成長；四是在宏觀層面對具體技術路線、系統、部件的選擇上不要過度干預。
由於智能汽車的發展存在較多不確定因素，未來的發展方向需要交給技術和市場去評判，期待在實踐中得到答案。因此，各地智能汽車發展戰略就要擔負起這樣一個歷史責任：發現問題、提出方案、先行先試、以點帶面。
問題五：非常認同您剛纔提到的關於汽車在低碳化、信息化、智能化領域發展過程中提到的一些設想，那麼最後再請您談一談未來對汽車產業發展的期望。
李萬里：中國汽車產業從數量到質量的發展的進程中，要在政策體系、發展形態、企業再定位、產業再定義和確保產業安全等方面發生重大變化。
一是政策體系將朝着普惠化、功能性方向轉變。
習總書記曾提到：要推進產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變。“普惠化”產業政策就是要從關照特定產業、企業和產品，轉到保障各類市場主體公平競爭;“功能性”產業政策是要從選產業、定項目等彌補短缺的粗放發展模式，轉到強化創新驅動，加強基礎研究,構建共性技術研發平臺，形成以需求爲導向、企業爲主體的產業體系。
中央經濟工作會議指出:在推動國家全方位對外開放中要由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。“制度型開放型產業政策”，即從商品開放到制度開放。主要是指從以往“邊境開放”向“境內開放”拓展、向“境外延伸”深化，形成與國際高標準經濟規則相接軌的基本制度框架和行政管理體系。
十三屆人大第二次會議通過《外商投資法》，規定對外商投資全面實施准入前國民待遇加負面清單管理制度。總結來看，就是中資機構和外資機構皆可依法平等進入負面清單之外的領域和業務，推動落實“非禁即入”。
二是新模式、新平臺、新業態將接踵而來。
汽車產業未來要以新模式提高“流動性”效率，以新平臺延續中國製造業的產業鏈，以新業態實現中國高效出行的歷史命題。因此，企業再定位發展模式的時候要從數量型轉向質量型。
三是企業再定位則要實現以下指標。
突出電動化、智能化、網聯化核心技術的創新性；呈現技術貢獻的雙向性；發揮產品研發的互補性；鼓勵品牌建設的共享性；堅持國內外市場的開放性；維護供應鏈選擇和定價的互利性；增強合資企業中方的能動性；提升構建全球價值鏈能力的主動性；體現多元包容，東西合璧的中國文化屬性；凸顯汽車產業“範式革命”的時代性。
四是要重新定義汽車產業。
首先，要培養具有“自主”核心技術的企業羣體。其次，要形成對市場具有“可控”能力的汽車產業。同時要加大防範安全風險的保障能力，確保產業鏈的“完整”生態環境。
目前，汽車產業鏈形態從以主機廠牽引的“縱向”爲主，轉向“縱向+橫向”相互融合爲主的模式。產業鏈、供應鏈結構的深度廣度在變,整車企業也從鏈條的源點變爲其中的一個節點。
在“十四五發展規劃”的“第三節推動製造業優化升級”強調“發展服務型製造新模式”。所以將來中國汽車產業很可能既不是“互聯網+”，也不是“汽車+”。“汽車+服務業”要形成新的模態，既不是第二產業，也不是第三產業，可能會出現一個新的業態、新的模式。
中國汽車產業發展的韌性很強，比如說國家經濟向好、市場消費高漲、產業鏈完整等均是產業韌性的表現。汽車產業是我國自身兼具傳統產業、優勢產業、戰略性新興產業和未來產業屬性的支柱型產業，目前國內優質企業適銷對路的產品系列的形成，推動着產業快速發展。但我們仍需注意一個問題，就是技術創新。“數字化下的汽車”靠的就是創新，“創新”在近期看可能是個“減分項”，但長遠看絕不僅僅是個“減分項”，實際是“否決項”，這需要全行業引起高度重視。
五是發展的同時一定要確保產業安全。
2019年9月中共中央、國務院印發的《交通強國建設綱要》提出：加強智能網聯汽車（智能汽車、自動駕駛、車路協同）研發，形成自主可控完整的產業鏈。這是改革開放40多年來，中央第一次明確提出產業鏈、供應鏈的安全問題。
2020年8月24日總書記在在“經濟社會領域專家座談會”的講話中強調：“越開放越要重視安全，越要統籌好發展和安全，着力增強自身競爭力、開放監管能力、風險防控能力，練就金剛（參數丨圖片）不壞之身”。
在“十四五”規劃中，安全成爲出現頻率最高的詞彙。規劃通篇十九篇六十五章，“安全”二字出現整整180次。其中經濟安全5次，產業安全2次。
從上述內容中，足以見得中央對產業安全高度重視，確保安全對於汽車產業未來發展起到保障作用，不容輕視。
未來在以國內循環爲主、國際國內相互促進的雙循環的新發展格局中，關鍵是要思考產業政策再定位和汽車管理體制再定位的問題，上述觀點是對衡量汽車產業政策和管理體制未來變革的一些思考，希望能夠引發業內展開研討，釐清思路並提出落實新發展理念的一組政策羣，不斷推動汽車產業可持續高質量發展。