高鐵建設進入政策收緊期 兩大財務壓力如何緩解
高鐵建設進入新一輪政策收緊期。繼3月底發佈《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關於進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》（國辦函〔2021〕27號）（下稱“27號文件”）之後，地方政府開始跟進執行最新的政策。
近日，重慶市政府辦公廳發佈了《關於深化鐵路投融資改革推動全市鐵路高質量發展的意見》（下稱《重慶意見》），要求統籌考慮經濟社會發展和財政承載能力等因素，編制全市鐵路五年發展規劃；未納入中長期鐵路網規劃的項目不得納入五年發展規劃。
政策收緊
《重慶意見》開宗明義是根據27號文件的有關要求，結合地方實際出臺的。目的是爲進一步規範有序推進重慶鐵路規劃建設，提高鐵路投資效益和資金使用效率，推動重慶鐵路高質量發展。
這個文件要求嚴格規劃的實施，強化重慶市鐵路五年發展規劃、城際鐵路和市域（郊）鐵路建設規劃執行的剛性約束。幹線鐵路需納入全國中長期鐵路網規劃、城際和市域（郊）鐵路需納入國家批覆的建設規劃方可啓動前期工作。
同時，要求市級行業主管部門牽頭，會同市級有關部門和有關區縣，切實建立健全鐵路債務風險監測預警機制，加強市域（郊）鐵路項目出資能力、運營補虧能力等審覈，合理控制債務負擔較重、超出財政承受能力區縣的市域（郊）鐵路建設。
重慶這一文件的基調就是政策收緊。27號文件是一個風向標，其出臺所針對的問題就是“在鐵路規劃建設工作中，一些地方存在片面追求高標準、重高速輕普速、重投入輕產出等情況，鐵路企業也面臨經營壓力較大、債務負擔較重等問題”。
27號文要求，嚴把鐵路建設項目審覈關，做深做細前期工作，強化技術經濟比選，合理確定建設標準、徵拆範圍和補償標準，除國家重大戰略需求外，要滿足財務平衡的要求，避免盲目攀比、過度超前或重複建設。
這一文件出臺對地方鐵路規劃建設產生影響。西部一位地市發改委副主任向第一財經表示，正在籌劃將一條規劃的普速線路提升爲高速鐵路，並期望以時速350公里的標準修建，但現在可能生變。根據27號文要求，城際鐵路原則上採用時速200公里及以下標準。
調控不只針對中西部地區。7月2日，國家發展改革委關於印發《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》的通知發佈，要求加強該規劃指導和約束，未列爲規劃近期實施項目不得建設。以客流爲基礎，以需求爲導向，以效益爲根本。落實地方政府責任，加大地方財政投入，嚴格防控地方政府債務風險。
實際上，政策收緊不只在高鐵規劃建設上，城市軌道交通也是如此。
5月底，有網友詢問“衡陽雲軌交通什麼時候開工建設？”湖南省發改委答覆“考慮到城市軌道交通建設投入巨大，爲切實防範化解地方政府隱性債務，國家當前嚴控城市軌道交通建設”。
經營壓力
造成政策收緊的主要原因在於，鐵路尤其是高鐵建設規模擴張之後面臨的巨大財務壓力，主要包括兩方面，一個是建設資金的籌資壓力、債務壓力；另外一個則是鐵路建成後運營的盈虧平衡的財務壓力。
對於第一個壓力，鼓勵社會資本介入多元化籌資是破解融資難題的一個出路。《重慶意見》就提出，積極探索幹線鐵路地方資本金出資部分引入社會資本合作出資，鼓勵通過市場化方式積極吸引社會資本參與城際和市域（郊）鐵路投資、建設及運營。
同時，鼓勵財力受限但有資源稟賦的區縣，以具備開發價值的礦產、旅遊、物流等資源特許經營權益作爲投資對價，通過市場化方式支持新建城際和市域（郊）鐵路項目的社會投資人蔘與資源開發。對於投資規模大、回報週期長的PPP項目，可探索將特許經營期延長至不超過50年。
實際上，早在2013年，國務院《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》就提出，向社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。但是，社會資本進入鐵路領域還鮮有案例。
今年5月，河南省政府辦公廳出臺的《關於深化鐵路投融資體制改革的若干意見》（下稱《河南意見》）也提出，強化重大鐵路項目公開推介，按照國家有關規定，面向戰略投資者推行PPP（政府和社會資本合作）、長期股權投資、“股權投資+EPC（工程總承包）”等模式，通過採取投資補助、配置土地和其他項目外資源等方式，以合理對價吸引社會資本參與鐵路投資。
對於另外一個運營壓力，以土地開發造血成爲主要解題思路。27號文件提出，借鑑城市軌道交通開發模式，加強土地綜合開發，既有可開發用地可依法依規變更用途，通過轉讓、出租等方式加快盤活，新增鐵路綜合開發用地要遵循國土空間規劃，與城市建設統一規劃、統籌建設、協同管理。
《重慶意見》提出，根據項目方案，合理配置站場周邊綜合開發用地，按照單個站場平均規模不超過50公頃、樞紐站場不超過100公頃標準，在鐵路站場周邊劃定綜合開發用地，原則上綜合開發用地應在以站點爲中心、半徑800米範圍內選取。站場周邊用地條件緊張的，可在當地其他區域配置用地，對納入項目的綜合開發用地，可適度提高容積率。
《河南意見》提出，建立“鐵路項目+土地開發”綜合回報模式。在新建鐵路項目可行性研究階段，沿線市、縣級政府及時對站場周邊地區一定範圍內用地實施規劃管控，作爲綜合開發備選用地，不具備開發條件的可在其他區域選址。支持既有城際鐵路通過TOD模式開發運營。