遠見／三大致命錯誤 走味的BOT該怎麼救？
文╱李建興
自從一年半前臺北市長柯文哲上任後，決定要好好「處理一下」讓他再也看不下去的大巨蛋後，整件事，就像一出演不完的八點檔。每隔一陣子，雙方就隔空互摃。
6月8日，柯文哲對遠雄下了最後通牒，要求對方在7月8日前，得明確回覆市府的質疑，還得在9月8日前改善完畢，不然就終止契約：「我已經打定主意，就是這樣！」
面對柯文哲的「鐵血」，遠雄似乎「嘸咧驚」（臺語：沒在怕）。事隔不到一週，6月14日，遠雄就大手筆在四大報頭版刊登半版廣告，以「保證全球最安全美好大巨蛋」爲題，洋洋灑灑列出三大主張、12項訴求，矛頭對準柯市府。
廣告批判柯市府的用辭尖銳，令人直冒冷汗，「柯市長爲個人政治目的不擇手段，對遠雄無情打壓，使大巨蛋成爲犧牲品。」「柯市府的荒唐行徑無疑貽笑國際！」「太多的政治與算計埋沒了屬於臺灣建築界最頂尖的專業，……臺灣只剩政治鬥爭？」
即使到了7月5日，遠雄總算回覆了臺北市政府，柯市府不滿意，重批遠雄沒解決誠意。
火上加油後，遠雄按捺了一星期，13日則由董事長趙藤雄親自領軍，準備了長達34頁的簡報檔，並宣稱以「無時間限制」「讓媒體問到飽」的形式，更犀利地回擊！
事情演變至今，最令人擔心的是，一旦雙方各不退讓，大巨蛋解約後，面臨的將是十年起跳的訴訟期，到時候已鏽蝕到不可能再蓋的地步。要拆，巨蛋採用的是舉世無雙的張力環結構，沒有20億是拆不掉的，拆除費和訴訟的損失，又要全民埋單。
但整件事更深遠的後遺症是，官民互信完全瓦解，讓BOT全面污名化，致使國內的公共建設沒有民間敢接。
原是官商民三贏良政 到臺灣全變調
因此，當我們緊盯着大巨蛋劇情發展時，其實全案帶來的當頭棒喝，更應當成是政府、企業和全民在面對BOT案時的一本活教材，尤其是向來強調溝通、解決問題的小英政府，不能不知道的臺灣老問題。
所謂BOT，是Build（興建）、Operate（營運）、Transfer（移轉）的縮寫，意思是政府爲推動民間參與公共工程及建設，給民間一定時間的經營特許權，屆滿後（通常50年），再將全部營運及資產無條件歸還給政府。這個在1984年由土耳其創新的「官民合作、一起作建設」的模式，已風行全球，衍生出OT、BOO、BT、聯合開發等多種模式。
身爲地球村一員，臺灣也在1994年公佈實施了「獎勵民間參與交通建設條例」，成爲BOT法源的濫觴，自此進入了BOT時代。
進化到2000年，政府又公佈了「促進民間參與公共建設法」（簡稱促參法），將相關法令整合、精進，從此臺灣公共建設即瘋狂地採用BOT模式。
誠如電影《海角七號》中，由馬如龍飾演的恆春鎮民代表主席經典臺詞：「土地要BOT、山也BOT，連海也要給我BOT！」只是，原本借重民間效率和資金，共創百姓福祉的良政，到了臺灣，卻因爲以下致命錯誤，一切變了調。
首先，政府一開始就沒搞清楚BOT的原意！
其實歐美實施BOT時，相當重視「公益性」，臺灣的「促參法」也提到，「本法所稱公共建設，指下列『供公衆使用或促進公共利益之建設』……」。包括交通建設及共同管道；環境污染防治設施；污水下水道、自來水及水利設施；衛生醫療設施；社會及勞工福利設施；文教設施；觀光遊憩重大設施；電業設施及公用氣體燃料設施；運動設施；公園綠地設施；重大工業、商業及科技設施；新市鎮開發，以及農業設施等13項。
問題來了，相對於國外，臺灣對「公益」認定得很寬，連觀光遊憩都包含其中。
雖然，法令中強調，上述13項得再檢視是不是符合公益，但偏偏許多行政機關，爲了端出政績，就濫用BOT，用極鬆散的角度解讀「促參法」。
對此，環保署副署長詹順貴就對於促參法所列舉的「觀光遊憩重大設施」，就不怎麼認同。他曾經對媒體說，這項目，很多都是想圈佔山海美景公共財的飯店旅館、度假村，不乏以營利爲目的，這與「供民衆使用或促進公共利益」有何關係？
再以高鐵來說，原本應該被定位爲城際間快速的運具，但臺灣高鐵卻爲了解決財務困窘，以「新市鎮開發」爲手段，彌補自籌資金的不足，將部分車站設在偏遠地區。
但對全民來說，爲了進出地處偏遠的場站，還得轉乘，既不省時，又不節能，讓原本蓋高鐵的公共美意，遭到扭曲。
國發會副主委龔明鑫也曾公開評論過臺北市幾個BOT案，他表示，BOT最初的精神，應是將公共需求做到最好，而不是商業利益撐到最大，但臺北市幾個BOT，蓋完後到底可以提供多少公共利益？尤其在精華區，商場等非主體部分一定會賺錢，但超額利潤容易產生爭議或弊端。
「一旦公共利益比較小，商業利益卻放到非常大，就牽涉利益分配的問題，很多BOT案的土地是政府徵收來的，分配利益必須更小心！」龔明鑫一語道破臺灣BOT惹人非議的癥結。
致命錯誤2：把民間參與當免錢政績工具
沒堅守好公益的底限外，政府機關對BOT，也存有不實際的期待，癡心妄想把BOT當成政府免費建設，甚至卸責的工具。
2000年「促參法」起跑後，中央政府爲了拚業績，強令各部會推動BOT，並打考績。於是，爲促參而促參的情形就陸續出現了，還一個比一個大。甚至臺灣還出現與英法海底隧道並列爲世界最大的BOT案：臺灣高鐵。
根據公共工程委員會統計，自2002年開始有了促參案件，當年只有8件，到了2006達到最高峰，爲185件，而簽約金額由6億，成長到683億元。
總計，在2002起至2015年，臺灣就一共執行了1355個BOT，總金額達1兆1466億元。
淡江大學運輸管理系教授張勝雄感嘆地說：「自高鐵以降，政府上上下下似乎都以BOT爲解決公共建設的不二法門，突顯政府預算不足！」
更要不得的是，部分行政機關還想把BOT當賺錢工具。事實上，促參的原意，是讓經濟效益較低的基礎公共建設，得以順利進行，但政府卻很慣性地把促進經濟發展、增加地方就業……當成主要目的，甚至還想從BOT回收利潤。「政府做BOT，是要省錢做建設，而不是要賺錢，更不要想着跟人家拿錢！」一位經濟學者忿忿地說。
就在「又要馬兒跑、又要馬兒不吃草」的扭曲觀念下，各級政府常常急就章地推BOT，卻出現不少案子跑到一半，才發現廠商根本「錢不夠用」，於是頭洗到一半的政府，非但沒辦法分到一杯羹，還常常要補洞。
「說穿了，這就是幫廠商擦屁股！」一位學者憤慨地指出兩大「救火」的方法：一是放大營業用的附屬設施，讓廠商來打平虧損；二是，政府直接幫廠商籌錢。
「怪只怪，政府在和廠商合約簽定前的議約，沒有做足功課！」學者說。一位曾多次接手BOT的官員，就以這次爭議最大的大巨蛋權利金來說，認爲：「BOT需不需要權利金？『因案制宜』，得看最初的招商背景和議約的結果。」
據瞭解，高雄巨蛋興建之初，地點爲不毛之地，因此市府招標時，考量廠商難以自償，的確採零權利金。反觀臺北大巨蛋，由於位處精華地段，招商時則是無開發權利金，但有營運權利金（由申請人自行提出，按每年營業收入百分比計收），只是後來則經過十次的議約，達成零營運權利金的共識。據說當時，臺北市前財政局長李述德就認爲：「都結了婚了，別爲聘金、嫁妝卡在那邊！」 偏偏十年後接手的柯文哲無法認同，認定是前市府放水。
到底，是前市府顢頇，議出了一個對臺北市極爲不利的「弱勢合約」？還是柯市府太計較聘金，污衊了前朝和遠雄？專家認爲；「BOT並沒限制合約不能協商、更改，但得要看變更合不合理？」
議約到底合不合理？可以留待社會公評及司法調查，但這倒突顯了當下對於BOT合約的協商機制，還沒建構完全，纔會徒生爭議。
依過去的經驗，投資者通常爲了得標，會以政府零出資來討好政府，偏偏政府又缺乏財務審覈能力，沒辦法看得出財務計劃的破綻，只能在得標後任由得標者在事後不斷追加預算，甚至被迫背書。
1997年，高鐵BOT案投標，當時政府就貪圖「臺灣高鐵團隊」所開的條件——零補貼，就逕行決標，導致一連串的災難。
有學者批評，臺灣高鐵團隊那時根本沒了解，「銀行法」對單一客戶的抵押貸款額度，不能超過銀行淨值15％，導致後來真正要向銀行借錢時，處處卡關。等拖到1999年，都快要廢標了，政府擔心政治風險，居然開了一扇方便之門來救火，破例讓臺灣高鐵融資案不受「銀行法」規範，還允諾一旦廠商無法償還貸款時，會買回臺灣高鐵。
另外，臺灣高鐵五大股東，原本承諾投資500億元，後來看局勢不對只投入295億元，就不再拿錢出來，政府只好出面收爛攤，政府相關單位就陸續補入381億元。結果原先的「政府零補貼」，變成政府不但要投資，還要保證銀行貸款，如今政府已經佔臺灣高鐵投資總額的61％，完全喪失了BOT的精神。
通盤檢討 搶救BOT＞做好財務評估、釐清觀念
其實，聯合國工業發展組織，就曾列出16項BOT案成功的關鍵因素，其中明白指出須有穩健的政經環境、政府高度支持及承諾、屬政府優先推動之基礎建設、完整穩健的法律制度，以及政府與民間雙方應努力追求雙贏等。
專家建議，政府未來面對BOT時，應該多做功課，做好財務評估，不能單憑投標者送來的計劃書判斷，狀況外地讓廠商予取予求。換言之，目前臺灣BOT案，不應該只由公共工程委員會審覈資料，也應由具備財政專業的財政部、審計部會審。
另外，現行BOT案往往是由投資團隊書面寫財務計劃，融資銀行並沒一開始就介入，但是，最大的出資者是銀行，一旦標後資金出問題，倒楣的也是銀行，融資銀行應及早介入。
學者也建議，政府高層要認清促參的本質，切勿再將之列爲政績管考，更不能將之作爲要求各部會或地方政府自籌財源的政策工具，否則，只會繼續陷入爲了BOT而BOT，政府、企業與全民皆輸的荒謬結果！
【本文摘自遠見雜誌8月號；更多文章請上遠見雜誌官網：http://goo.gl/tFhyw】