陳一新／臺旅法效應 端看川普怎麼玩
▲美參議院全院無異議投票通過「臺灣旅行法」，鼓勵美臺各層官員互訪，下一階段將提交白宮，等川普簽署立法。（圖／路透社）
美國聯邦參議院院會3月1日（臺北時間）以無異議方式通過聯邦衆議院版本的「臺灣旅行法」（Taiwan Travel Act，簡稱TTA），顯示兩院看法一致，不用進行文字修正或內容調整，直接送請美國總統川普簽署爲公法。這項要求促進美臺政府所有層級互訪的「臺灣旅行法」，不僅是1979年「臺灣關係法」（Taiwan Relations Act，簡稱TRA）通過以來最讓北京頭痛的美國法律，也是臺美斷交以來最讓臺灣（特別是蔡英文政府）興奮的美國國內法。
1979年後，臺美官員互訪集受到諸多限制。直到老布希總統1992年卸任前派遣「美國貿易代表」奚斯訪臺談判美臺「貿易投資架構協定」（TIFA）纔打開新局。1994年，國務院推出「美國對臺政策調整」同意美臺官員互訪，但包括總統、副總統、閣揆、副閣揆4位高階領袖以及具主權象徵意涵的外交部長與國防部長不得訪問華府。
爲什麼這次「臺灣旅行法」讓北京高度反彈呢？由於該法案要求行政部門「促進美臺政府之間所有層級的互訪」，因此，大陸擔心包括臺、美總統在內的領導階層從今以以後都可以相互訪問。惟由於減稅法案已於2017年底通過，川普與參衆兩院共和黨的國會大老已大幅改善關係，加上美國期中選即將在年底開打，通常執政黨都會多丟一些席次。因此，川普與參衆兩院共和黨國會議員必須同舟共濟，才能做到小輸就是贏。
北京憂心「臺灣旅行法」是一項具有約束力的法案，認爲國會將會想方設法讓行政部門就範。其實，即使「臺灣旅行法」是一項具有約束力的法案；但是，行政部門各個部會或許多少要應付一下來自國會的壓力，只是到底執行到什麼程度，基本上還是行政部門說了算。北京更擔心「臺灣旅行法」通過之後，蔡英文政府會繼續不斷在美國國會下功夫，要求他們提出友臺法案，以挑起美中矛盾，破壞雙方關係。事實上，蔡政府這次國安團隊改組正是以強臺美關係爲主，一方面藉此表明她有「力抗中國壓力」的「總統意志」與能力，一方面向國人誇耀「臺美關係曾所未有的好」。
其實，大陸也不必過於擔心，因爲怎麼做還是美國行政部門說了算。對於國會的侵權行爲，行政部門若能巧妙運用，不無可能轉化爲外交或軍事工具，例如，中國大陸過去拒絕讓美國航空母艦小鷹號、史坦尼斯號官兵到香港度假。但是，去年美國國會通過「2018財政年度國防授權法」的「美臺軍艦互訪」修正案之後，雷根號就順利停靠香港。同樣地，川普未來也可以利用「臺灣旅行法」讓北京在很多領域投鼠忌器。
不過，「福爲禍之倚」，「臺灣旅行法」可能對美臺官員互訪開了道「巧門」，但臺灣也可能會爲此付出一些代價。美國代理亞太助理國務卿董雲裳2月16日在參院外交委員會提名聽證會的證辭就顯示，一旦到了重要關頭，美國政府就會舍臺灣而就大陸。董雲裳表示，美國政策是不承認臺灣是主權獨立國家，不把中華民國國旗放在官網。過去發言對臺灣一向友好的她，何以要對臺灣說出重話？唯一可能的解釋就是，爲了讓白宮與國務院繼續維持與中國的正常交往與可能合作，也爲了真除助卿後，她必須以新職爲重。因此，她選擇對臺灣下重手，將中華民國國旗從官網下架。
同樣地，針對國會「2018財政年度國防授權法」的「美臺軍艦互訪」修正案，看起來好像也對臺灣有利。不過，中國駐美公使李克新月前在華府華僑餐會上揚言，「美艦訪問高雄港之時，就是解放軍武統臺灣之日」。就算這只是虛聲恫嚇，也讓蔡英文不得不承認武統的可能性。
參議院通過「臺灣旅行法」，對行政部門當然有壓力，不過派誰訪問臺灣完全由總統決定，在可見的未來，層級應不會超過亞太助卿或助理國防部長，但這也夠讓中國頭痛，必須高分貝反對。可是，北京恐怕也無可奈何。這個法案未來就看川普怎麼「玩」，他可以玩到讓中國跳腳，也可以玩到讓臺灣「畫餅充飢」，讓臺美關係好像有些改善，但雙方國防、外交官員還是隻能在華府以外的地方磋商。
總之，因爲「美臺軍艦互訪」修正案、「臺灣旅行法」等友臺法案看起來像是立法部門對行政部門下指導棋，所以白宮與國務院都不太爽，但又不能對國會發作，只有把氣出在臺灣頭上 ; 北京對該項法案也很感冒，但怒火不好針對華府發作，只好對臺北發泄。
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●陳一新，中國文化大學政治學系講座教授。本文轉載自2018年3月4日《中國時報》。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎網友參與，投稿請寄editor88@ettoday.net